全面深化国企改革的必要性

1、国有企业在国民经济中的地位

国有企业是国民经济的重要支柱。在资产总额方面，根据国资委统计数据显示，全国国有企业资产总额达到210.4万亿元，约占全国资产总额的五分之一。在固定资产投资方面，根据国家统计局统计数据显示，国有全社会固定资产投资超过13万亿，在全社会固定资产投资占比超过五分之一。

国有企业是国家收入的重要来源。根据财政部统计数据显示，2019年，国有企业应交税费为4.61万亿元，占全国税收收入的29.18%；2020年上半年，国有企业应交税费为2.16万亿元，占全国税收收入的26.38%。

2020年上半年，国有企业在全力抗击疫情、有序复工复产中发挥了大国重器的“顶梁柱”作用。2020年，受新冠肺炎疫情影响，全国产业链、供应链遭受较大冲击，国内经济金融运行挑战加大。国有企业在疫情防控中发挥了重要作用：确保口罩、防护服、熔喷布等关键物资的及时供应；确保雷神山、火神山医院的按时完工；维持能源、粮油、医药等关键资源价格稳定等。国有企业成为“复工复产的主力军、生力军。”同时，国有企业在2020年上半年降低社会运行成本中发挥了重要作用。根据国家统计局数据显示，国有企业在今年上半年累积降低全社会运行成本超过1200亿元，全力支撑社会复工复产，缓解中小企业资金压力，如央企路桥公司为中小微企业降本减负，减免路桥费用50亿元；央企房地产企业减免中小企业租金累积超过40亿元。

2、国企改革发展历程

自1978年首次提出国企改革的概念以来，我国国企改革经历了四个发展阶段：

第一阶段（1978-1992年），以国务院颁布《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个文件为标志，国企从完全计划经济模式转向了自主经营、自负盈亏。

第二阶段（1993-2002年），以1993年中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，国企通过兼并重组、下岗分流和债转股等措施，提高了盈利能力，建立了现代企业经营管理制度。

第三阶段（2003-2012年），以2003年3月中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立为标志，国企进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。

第四阶段（2013年至今），以十八届三中全会召开为标志，国企在经济发展平稳，产业结构升级的背景下进行全面深化改革。自2013年以来的本轮国企改革力度明显加大，政策文件频频出台，改革逐步进入全面深化阶段。本轮国企改革按照重要节点大致可以分为三个阶段，具体如下：

图表1：中国国企改革发展历程

资料来源：发改委，国资委，融中研究整理

1.0阶段，以2013年11月中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》为标志，对新一轮国企改革进行全面战略部署。

2.0阶段，以2015年9月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》顶层设计文件下发为标志，随后发布多项配套文件逐步形成“1+N”政策体系，并稳步推进“四批混改”、“世界一流”等项目。

3.0阶段，以2017年10月国新办举办新闻发布会为标志，国企改革顶层设计基本完成，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和22个配套文件出台，“1+N”政策体系构建完成，形成了顶层设计和四梁八柱的大框架。2018年8月“双百行动”提出，聚焦“五突破一加强”，随后又逐步推进“国有资本投资运营”、“区域试验”、“科改示范”等多个项目。国企改革逐步从顶层设计层面进入实际操作层面。

2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》，具体政策将于10月底前出台。《行动方案》将部署未来三年国企改革的战略目标和具体措施，未来三年也是本轮国企改革的关键时期。

3、持续深化国企改革的必要性

我国国企改革持续40多年来，解决了一些问题，创造了一批具有竞争性的企业，但仍有一些根源于传统体制、机制的问题存在：所有者缺位，经营者难对企业效益负责；股东难以同股同权；政企不分，国企面临多目标冲突；“预算软约束”，经营效益低下的国企越救越亏；所有权归属地方，造成国企扩张中的货币与资本短缺等。

国有企业体量巨大，在国民经济的持续良性发展中起到了积极重要的作用。在经济下行压力下，为了促进国企更好的适应市场化的运作要求，优化国有经济布局和结构，促进国有企业在国民经济中发挥更大的作用，进一步增强国有企业的活力，持续深化国企改革势在必行。

全面深化国企改革的主要政策

自2013年国企改革进入全面深化阶段以来，国家出台大量政策，就国企改革发展方向和目标、国企改革任务和方案等提出了指导意见，为我国国有企业改革提供了良好的政策环境。

2013年，中共中央十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》，为全面深化国企改革定下总基调。随后，经过两年的探索，2015年9月，国务院出台本轮国企改革的纲领性文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“指导意见”），明确了本轮国企改革的实施方向，提出了关于分类推进国有企业改革、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、完善现代企业制度等指导意见。随后，资产管理体制改革指导意见文件陆续出台，包括《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》、《以国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》、《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》等；在混合所有制改革方面，国务院出台《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。

2017年10月，我国新一轮国企改革顶层设计基本完成，“1+N”政策体系全面建成，新一轮国企改革也从顶层设计向实际操作层面转变。2017年以后，结合实际操作中遇到的问题，国务院、财政部、国资委、发改委等部委陆续出台《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》、《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》、《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》、《中央企业混合所有制改革操作指引》、《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》等改革实操层面的指导政策文件。

2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》，具体政策措施将于10月底出台，将对未来三年国有企业改革进行整体规划，进一步深化国有企业改革。

图表2：2013年以来国企改革的重要政策文件

资料来源：财政部，国资委，发改委，中国政府网，融中研究整理

全面深化国企改革的关键措施

根据相关政策指导意见，结合部分国企改革实操经验，就全面深化国企改革的三大关键措施进行详细阐述，这三大关键措施即：完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济和完善现代企业制度。在完善国有资产管理体制方面，国资委由“管企业”向“管资本”方向转变，以增强企业活力，提升国有资本运营效率为目标进行改革；发展混合所有制经济方面，以混合所有制改革为核心，通过整体上市、引入战投、并购重组、引入基金等具体措施实现混改目标；完善现代企业制度方面，以提升企业经营效率、健全企业管理制度为目标，重点在于市场化用人与激励机制的改革。

1、完善国有资产管理体制

在国有资产管理体制方面，当前我国国企所有权较为明确，国企所有权归中央政府与地方政府所有。然而以经营权、使用权、收益权和处置权为代表的财产权在国企经营中较为模糊不清，出现政企不分、隐性担保、行政垄断、寻租等问题，导致效率低下、资源错配、整体社会福利受损，不利于进一步推动改革。

在前一轮国企改革中，国资委成立，集管资产、管人、管事三管为一身，给国有企业的权利只有经营权。对于监管部门，国资委有了国有资产的管理权，监督权，所以国有企业因为自身的权利的缩小，在市场中运行中就会产生畏首畏尾、决策不明等问题。在本轮国企改革《指导意见》中，监管和运行方式发生了改变，以管资本为主，强化国有资产监管，把国有资产的经营权和国有资产的管理权全部下放给了国有企业，国有资本和国有资产实现了分割，促进国有企业充分发挥主观能动性，带动市场积极性，推动经济发展。

国有资产管理体制改革的主要思路是，以管资本为主，推进国有资产监管机构职能转变，改革国有资本授权经营体制，提高国有资本配置和运营效率，确保国有资产保值增值。实施清单管理，以管资本为主，以保值增值为底线，以组建国有资本投资、运营公司为抓手，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，推动国有经济布局优化和结构调整，提高国有资本配置和运营效率。

国有资本授权经营体制改革的主要措施为：改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业聚集和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

图表3：国有资本投资、运营公司具体目标

资料来源：中国政府网，融中研究整理

山西省为国企改革的重点省份，在国有体制改革方面取得了较为明显的成就。2017年始山西省抓住国企改革的窗口期和机遇期，着眼于“根上改、制上破、治上立”，确立了由“管资产”向“管资本”转变的理念，搭建山西省国企国资改革“1+N”政策体系，对混合所有制改革、分离办社会、激发企业家活力等方面落实具体政策。同年，山西省完成山西国有资本投资运营公司（以下简称“山西国投”）的组建，这是山西国资国企从“管资产”向“管资本”的转变的初步探索，成效斐然，2017年省属国有企业实现利润180.8亿元，同比增长808%；上缴税费784.2亿元，同比增长66.5%，取得2013年以来最好的成绩。山西国投于2017年7月底注册成立，是山西第一家全局性、战略性、唯一性的国有资本投资运营公司，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，其成立之日起即意在探索建立具有山西特色的国有资本投资运营模式和体制机制，试验出一条可复制可推广可持续的新路。2017年山西国投成立以来，先后注册成立了文旅集团、大地集团、云时代公司、交控集团和航空产业集团等6家专业化大型集团，为后续相关资源的整合奠定基础。

2、发展混合所有制经济

2016年，由时任发改委刘鹤主持召开国企混改试点专题会，首次提出“混改是深化国改的重要突破口”，这一提法被2018年底召开的中央经济工作会议采纳。就目前的国企改革进程来看，混合所有制改革已经成为本轮国企改革的重点举措，并取得卓越的成果。

混合所有制改革的主体思路是，通过引入多种社会资本力量，使国有企业股权结构多元化，通过股权多元化的构建，为国有企业带来社会资本的资源和活力。从“混”的角度考虑，要切实转换企业经营机制，提高国有资本配置效率，大力支持和带动非公有制经济发展，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。从“改”的角度看，内容是以国企所有权和经营权分离，完善公司治理结构、建立激励约束机制、引入外部竞争，从而提高国企经营效益和竞争活力，全面提升国有企业投资价值。

进行混合所有制改革的主要措施可以分为四类，分别为引入战略投资者、引入基金、并购重组和整体上市，具体企业实施混合所有制改革时，可能采用单一措施，也可能多种措施混合使用，另外员工持股也作为股权多元化的配套措施也常被混合使用，但本文中将员工持股作为完善现代企业制度中的内容，在完善现在企业制度章节中进行重点阐述。

（1）引入战略投资者

引入战略投资者可以解决国企效率低下，资产负债率居高不下等问题，大比例引入战略投资者，在构建多元化股权结构的同时，还可以为国企带来社会资本的资源与活力。本轮国企改革战略投资者的引进和国资股权的让渡，建立在“严防国资流失”和“国资做大做强”的基础上。

大唐电信下属的大唐网络，是较早通过引入战略投资者的方式完成混改的国有企业。混改前，大唐网络的母公司大唐电信由国资委管理的大唐电信科技产业集团控股，集团持有大唐电信97.89%的股份，处于绝对控股地位。由于央企绝对控股，大唐电信存在体制僵化、缺少活力、决策时间长等诸多问题，在新兴领域开拓动力不足。2015年12月，大唐电信引进战略投资者，通过产权交易所公开挂牌的方式，完成了股权转让和增资扩股，并与湾流资本、千合投资、中科招商等五家投资人签署了《产权交易合同》以及《增资扩股协议书》，以2.2亿元获得新华瑞德44%股权，完成股权转让。随即5家公司以2.24亿元进行增资扩股。转让及增资完成后，新华瑞德改名大唐网络。混改后，大唐电信持股比例大幅下降，由97.89%下降至37.24%的股份，引入五家战略投资者从多方面为国企注入社会资源和活力；通过混改，大唐网络摆脱僵化体制束缚，主营业务集中于5G创新应用上，集中精力致力于新兴产业领域开拓。2019年，大唐网络响应业务市场需求，旗下五大业务板块全面混改。通过混改机制，提升员工持股比例，激活优质创业基因，引入优质创业资源，实现业务快速发展。

（2）引入基金

引入基金是指国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等各类社会资本共同设立股权投资基金，然后由共同成立的股权投资基金投入国有企业，使国有企业完成混合所有制改革。国有资本与社会资本共同出资设立股权基金参与国企混改，旨在发挥国有资本的引导作用，进一步深化资本市场的功能，从而在资本市场与国有企业之间建立良性的循环机制。同时，引入基金经常与引入战略投资者措施并用，更充分的发挥国有资本对聚集社会资源的杠杆效应。

中粮资本混改是引入基金和引入战投并用的具体案例。混改前，中粮资本是中粮集团旗下专注金融业务的专业化公司，注册资本为10亿元，由中粮集团100%持股。2017年4月19日，中粮资本披露将通过“增资+售股”的方式拟募资总额80亿元，其中以增资入股的形式募资60亿元，再以增资价格向投资方转让价值20亿元对应股权。最后中粮资本实际募资69亿元，确定7家投资人：中国国有企业结构调整基金（简称“国调基金”）、北京首农、温氏投资、弘毅投资、雾繁投资、上海国际、航发资管等。增资后，中粮集团的持股比例降至约65%，新股东持股比例合计约35%。中粮资本混改运用“引入战投+引入基金”的配套措施，充分发挥了国有资本聚集社会资源的杠杆效应，中粮集团通过国企混改，有利于发挥不同板块的专业优势，引入外界的社会资本有助于中粮集团借助外力将自身的资源优势进一步放大。

（3）并购重组

并购重组可以有效的焕发国有企业的活力，进一步提高国有企业的竞争力。去产能驱使下，要求通过兼并重组、创新合作等途径淘汰落后产能，推进煤电、重型装备制造、钢铁等重点领域重组加速，形成国有资本有进有退、合理流动的机制。

湖南航天为并购重组激发国企活力、提升企业竞争力的典型。混改前，湖南航天主营业务分散，决策机制冗长，效率较为低下。2017年，湖南航天成为国家发改委第二批混改试点单位之一，纳入本次混改范围的为湖南航天8家全资及控股子企业，具体为远望公司、诚远公司、新材料院、湖南磁电、武汉磁电、三丰公司、天麓检测和航天凯天。湖南航天机电设备与特种材料研究所作为国家首批生产经营类军工科研院所转制单位，于2018年年底前整体转制为科技型企业，完成转制后通过评估作价整体注入湖南航天混改后的新公司。湖南航天国企混改有利于发挥军工类企业人力资本的积极性，长期以来，我国军工类国企技术含量高，但尚未形成市场化薪酬激励机制，因此该类国企核心骨干员工人才容易流失。湖南航天引入民营资本的进入有利于公司治理模式进一步向市场化看齐，通过市场机制来激活湖南航天的技术资本和人力资本，鉴于湖南航天本身具备高精尖的技术储备，在国企混改的催化下，湖南航天旗下的子公司有望焕发出国企新的生命力和活力。

（4）整体上市或核心业务上市

由于央企资产规模庞大，民营资本如要与其混合，其单个企业的持股比例将十分有限，而如果国有企业的集团公司还是独资，国有企业的一些体制、机制问题很难从根本上得到较好的解决。

新形势、新常态下的国企改革发展，混合所有制是改革的大方向，而实现央企集团整体上市或核心业务上市则是最终目的。国有资产证券化是未来国企改革的重要方向，资产证券化率也是衡量地区国企改革进程的重要指标之一。

对于集团整体上市，可以通过境内外资产运作方式实现，如中信集团在香港整体上市。2014年4月，在香港联交所上市的中信泰富发布公告，宣布以2269亿元人民币对价从控股母公司中信集团手中收购其主要业务平台中信股份的全部股份，由此中信集团正式开启整体上市之路。随后，中信泰富分三次先后引进27名投资者。随着9月1日中信股份在香港正式翻牌，中信集团整体上市成功收官。

对于核心业务上市，可以通过“A拆A”的方式进行实现，如铁建重工科创板上市。2019年12月，中国铁建拟将子公司铁建重工分拆至科创板上市，做大做强公司装备制造板块。这是自分拆上市新规发布后，最先公布实质性“A拆A”预案的国有企业。随着中国铁建打响了国企分拆上市第一枪，分拆上市已成为具有可复制性的国企混改新路径。该路径有利于国有企业的运营模式从管理资产向管理资本转变，拓宽资本运作空间，为其多元化发展增添可能。

国有企业混合所有制改革主要以开展试点的方式进行推进，截止目前，中央已经陆续推出四批混改试点，共有210家企业入围；“双百行动”涉及404家企业，在2018年至2020年期间深入推进对双百企业的综合性改革，稳妥推进股权多元化和混合所有制改革。

3、完善现代企业制度

完善现代企业制度也是国有企业改革的重点举措之一，在经营层面，通过完善现代企业制度，提升企业经营绩效，实现“做强做优做大”国企。

完善现代企业制度的基本思路是，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的一种新型的企业制度。在国有企业改革中，完善现代企业制度的主要措施包括健全公司法人治理结构、建立企业内部用人制度改革以及建立合理的股权激励制度等。其中，股权激励对大幅激发管理层、骨干人员的工作热情，提升国企整体活力和经营绩效效果显著，股权激励已经成为国企改革的重要手段之一。

股权激励的关键是明确激励对象、激励比例、员工持股方式和激励额度等要素。以安泰科技股权激励实施为例，2015年4月，安泰科技在完成混改的同时建立股权激励制度。在股权激励对象方面，安泰科技将激励对象界定为公司董事、监事、高级管理人员，公司各管理部门、事业部、分公司、技术中心、产业园、控股子公司总经理助理级以上管理人员及部分核心骨干，合计不超过200人；在激励比例方面，安泰科技将激励比例定为15%，规定单个对象持股比例不超过1%；在员工持股方式和价格方面，规定员工持股价格和战投认购价格和方式一致，均为8.17元，锁定期为36个月，在有效解决员工持股价格公允性的同时，也使得管理层与战略投资者利益一致，形成合力；在激励额度方面，安泰科技发布公告称员工持股金额不超过1.6亿元，认购股份的员工资金来源为合法薪酬和其他自筹资金，每位涉及的员工实际投入金额往往达到数十万乃至数百万量级，核心骨干大额投入也使得其利益与企业高度绑定，增加了未来业绩超预期的可能性。在实行股权激励制度后，安泰科技2015年利润总额同比增长163.4%；资本市场上，安泰科技股价相对涨幅达到101.53%。

新常态下，如何全面深化推进国企改革？