美国总统行政令面面观

美国奉行行政、立法、司法三权分立的宪政体制，总统是行政机关的最高首脑，行政命令是美国总统履行行政权的一个重要方式。

美国总统的行政令没有明确许可的宪法条款或者法规，但美国宪法第二条第一款——“行政权属于美利坚合众国总统”以及第二条第三款——“监督一切法律的切实执行”，可看作总统行政令的法律依据。

例如，针对腾讯和字节跳动的两项行政令源引了“the International Emergency Economic Powers Act”以及“the National Emergencies Act”等法律条文，意指出台这两项行政令的目的是为了让上述法律得到切实执行。

从建国之初一直到1850年代，在美国总统施政过程中并没有行政令的身影，直到1862年，时任美国总统林肯发布了一个关于建立军事法庭的命令，“行政令”才成为一个专有名词。一直到20世纪初，行政令都没有固定的形式和制定程序。

进入20世纪后，随着美国总统制的发展，行政令的功能越来越多样、涉及的领域也越来越广。两次世界大战期间，因战时总统权力的扩张，行政令也大行其道，富兰克林·罗斯福在任时共发布行政令3522件，远超前任，其中就包括备受争议的9066号行政令——将多达12万的日裔美国人关入集中营。

那么，有哪些手段可以终止或者撤销总统行政令呢？

从以往的案例看，大概有两种手段可以终止或者撤销美国总统的行政令：一是法院的司法审查；二是国会制约。

首先来看法院的司法审查。目前有据可查的行政令有上万件，其中有不到1000件出现在联邦最高法院和巡回法庭审理的案件中，最终被法院完全推翻的屈指可数。可见，通过法院审查推翻总统行政令在法理和司法程序上都非常复杂，鲜有成功案例。

相较于法院的消极态度，国会和总统之间的互博才是揉搓行政令的主战场。如果总统的行政令违背了国会意图或者超越了国会可以接受的限度，国会可以采取补救措施：

首先，通过新法或法律修正案，将国会的意图及对总统行动的期望表示得更加明确和细致；或者直接修改行政令所涉及的法律，使行政令因与修改后的法律直接冲突而无效。

其次，采取控制预算的方式，拒绝拨付实施行政令所需的财政资金，以迫使总统和国会进行沟通。

最后，可以诉诸司法途径，依靠受影响的、具有原告资格的团体提起诉讼，以挑战行政令。

哪些中概股将受到影响？

需要指出的是，中国互联网企业在全球的快速崛起，引发了美国尤其是美国鹰派的焦虑，美国国务卿蓬佩奥周三提出的“清网行动”和特朗普签发的行政令，均剑指中国的互联网企业，意在中美互联网脱钩。

为此，我们从两方面分析特朗普行政令对中国互联网公司的影响：一是行政令如果切实执行，对中国互联网企业的战略及运营的影响；二是美国总统行政令本身是否可能发生变化。

腾讯和字节跳动是首当其冲的受害者。在此行政令的胁迫下，字节跳动面临要么关闭Tiktok要么出售Tiktok的艰难选择，张一鸣为此发表的内部信件读来让人不胜唏嘘。

腾讯股价8月7日一度下跌10%，5000亿市值瞬间蒸发，这还只是第一波冲击，未来市场关心的是该行政令在具体执行时是否会扩展到腾讯控股的在美企业。

从下表1可以看出，虽然当下中国大陆以外的收入只占腾讯总收入的4.4%，但腾讯对北美地区的投资达700多亿人民币，占其全部投资的17.4%，而投资代表了腾讯的未来，一旦这个部分受到影响，将显著影响腾讯当前的估值。

我们也梳理了在美上市的中概股，一共259家，其中很多是互联网公司，这些要么依赖美国资本市场为其融资；要么将美国视为一个重要的市场，但在美国当前的对华政策下，上述两者都将面临极大的考验。蓬佩奥周三讲话中说，美国将寻求限制中国服务供应商在美收集、存储和处理敏感数据的能力，同时还希望阻止美国的应用，被预装或者下载到华为等公司制造的中国手机和无线设备上，并点名了阿里巴巴、百度等企业。由此推断，美国在祭出对腾讯和字节跳动的行政令后不会收手，相关企业在上市地选择、公司股权架构和市场战略等方面可能需要未雨绸缪，早思应对之策。

那么，上述行政令有可能发生变化吗？基于之前的分析，可以改变上述行政令的只有以下两方：

一是美国的法院。即使有公民团体或者企业诉诸法院，不仅耗时旷日持久，成功的可能性也极低。

二是美国国会。先不论特朗普所在的共和党在参议院占据多数，当下美国共和与民主两党对华都不怎么友好，在大选日益临近之时，两党只会比谁对中国更强硬。

至于志在全球的中国企业路在何方，一方面需要看美国对华政策在经历大选的喧嚣之后，能否一定程度上回归理性；另一方面看美国的核心盟友和其他西方国家跟随美国的程度，是无脑跟还是有选择性地跟。无论哪种情况，在很长一段时间内，走出国门的中国企业面临的都是一个和2008年之前有很大不同的全球化，我们应未雨绸缪，早做准备。

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风声鹤唳的中概股