治理乡村,从利益抓起

利益化与权力运作是否重塑了村庄治理模式?

一、利益治理的逻辑和背景

随着市场化、城镇化浪潮的发展,我国农村的社会结构逐渐发生变化,乡村治理格局与治理秩序也在悄然发生改变:村庄治理不再遵循由“内生权威”维系秩序的传统治理逻辑(董磊明等,2008)以地缘和血缘等为基础形成的宗族结构或权威结构趋于瓦解(杜姣,2017)。在资本下乡、项目下乡背景下,乡村治理实践逐渐朝向“利益治理”方向发展(李祖佩,2016)。利益治理逻辑对传统乡土治理逻辑的替代和分利秩序的固化使得乡村治理的价值导向趋于功利性。

然而,利益治理逻辑在乡村治理实践中逐渐显现出了“水土不服”的一面,比如乡村社会的“项目不合作者”和“资本争利”现象日益增多(杨雪锋,2017),拥有资源和权力的利益主体形塑了利益分配的权力网络等。因此,在大量资本和项目进驻乡村的背景下,利益化与权力的运作是否重塑了村庄治理模式?本文将以此问题为主线,对新时期乡村治理的模式与具体机制进行探讨。

二、从利益治理到“乡土-利益”互嵌型治理

(一)项目下乡与资本下乡:乡村治理中的利益治理逻辑

进入21世纪后,随着农村税费改革、精准扶贫、乡村振兴等重大农村改革与战略的实施和国家对农村战略地位的调整,中国传统乡村社会结构发生转型,在各类资源的下沉与承接中走向“利益化”的新局面。

1. 项目下乡中的利益治理逻辑。近年来,各级政府统筹下的以程式化运作和绩效治理为特征的项目运作方式使得既有村庄共同体逐渐转型。一方面,项目下乡激发村组利益格局产生变化(桂华,2014),基层社会逐渐解体、重组(渠敬东,2012),能够拉拢资源争取项目、承接项目建设的新代理人走上了乡村治理的舞台(李祖佩,2016)。另一方面,村治主体的更替使得以伦理、权威、宗族和非正式权力运作为特征的乡土治理资源被逐渐削弱,治理模式向专业化、技术性的项目管理模式转型(Stovel and Shaw,2012;渠敬东等,2009),以“道德”“人情”等传统机制为基础的乡村利益共同体逐渐瓦解。

2. 资本下乡中的利益治理逻辑。随着市场经济的发展,乡村社会迎来了农业产业化发展的契机。工商资本、龙头企业、经济精英把控了乡村发展的命脉。为了保证获取利润的渠道畅通,他们往往凭借强大的关系网络和社会资源嵌入乡村的日常治理(杨磊,2020),甚至产生了“公司型村庄”等完全按照资本逻辑开展治理的“党政企”权力结构(郑风田等,2012)。在支配乡村治理的过程中,资本凭借超强的运作手段,遵循“代理人更替”或“精英俘获”的逻辑,消解或吸纳传统的乡村精英,形成了聚焦于利益和财富的新乡村社会关系网络。

目前,已有一些研究揭示了利益治理中潜在的治理空白和治理矛盾。

第一,在诸如土地征收等前置工作中,征地方与村民逐一签订合同达成契约的成本较高,这需要乡村代理人来统筹协调利益关系。这体现了乡土治理规范对利益治理逻辑的有力补充。

第二,尽管资本方和项目方作为优势方,享有政策支持和掌握资本信息等比较优势,但在嵌入乡村社会的过程中仍然需要尊重地方乡土特色和传统习惯,甚至需要为满足一定的乡土逻辑而改变经营方式或让渡部分利益(陈航英,2021)

第三,在资本下乡和项目下乡的目标选择上,均遵循着有利可图的经济逻辑,具备盈利条件或良好经济条件的村庄更易吸引工商资本的进入(徐宗阳,2016)。资本下乡和项目下乡对村庄治理模式产生的影响存在异质性。

(二)“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式:一个乡村治理的分析框架

在利益治理逻辑的理论探讨中,资本力量和经济利益对传统乡土力量的瓦解成为乡村治理转型的一项基础假定。然而在乡村社会结构变迁的背景下,村庄治理模式是否由乡土治理模式走向利益治理模式?二者互动的过程又会对乡村治理产生怎样的影响?这是本文所关注的主要问题。笔者在深入考察乡土治理机制与利益治理逻辑深层次“互动”场景的基础上,归纳出“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式及其运行机制

对于村治主体和载体而言,“不合作者”“治理内卷化”等现象的产生导致治理主体难以有效推动项目实施,压缩了乡村治理的弹性空间。在现实利益与传统乡土治理资源的互动中,一批尊重乡土治理机制规范并且通晓现代化利益治理规则的“新乡村精英”逐渐走上乡村治理的舞台,他们既具备资本力量又拥有乡村社会基础(崔盼盼,2021)

在合法性来源上,“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式更加凸显市场经济逻辑下基层治理的本质特征:一方面,乡村治理既拥有内生于村庄生活场域的差序结构,也蕴藏传统意义上的公共观念与平等精神,是在漫长的历史传统中形成的理论和实践形态;另一方面,“效率”与“收益”日益成为评价乡村治理绩效的重要指标,村庄经济社会发展水平的日益提高能够不断为村治主体提供新的绩效合法性,并增强乡村治理的有效性。

最后,“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式能够避免资本“与农争利”的局面。利益治理逻辑下的资本力量与乡土治理资源在村庄共同体中通过多种途径融合互嵌,二者之间实现了良性“互动”与“平衡”,扎根乡村的企业体现的是“企业家精神”与“慈善家精神”的有机融合(吕鹏和刘学,2021),乡村治理呈现既尊重乡土传统又接纳利益治理逻辑的双重结果导向。

三、案例描述:小官庄村土地股份合作社的建立与发展

本文采取个案研究的方法,基于笔者及所在研究团队自2018年起开展的田野调查,以小官庄村土地股份合作社的建立及后续发展为案例,对“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式的运行机制进行剖析和验证。在乡村社会中,土地构成了农民最基本的生活保障和最重要的生产资料,潜藏着许多乡村治理难题及利益冲突的爆发点。小官庄村的个案在一定程度上兼具典型性和代表性,是一个观察和分析乡村基层治理的窗口。

(一)多元增收的新模式:乡村精英主导下土地股份合作社的建立

近年来,随着进城打工潮的兴起,小官庄村土地闲置现象日益严重。小官庄村的村书记任方敏锐地察觉到这一问题,并萌生了实行土地集体经营的想法。结合自己此前入股的经历,任方产生了在本村实行土地折股量化、成立土地股份合作社的念头。在对股份合作制的运行流程、利益分配原则,并在村内进行了充分的宣传和讲解后,在之后的全体村民会议中,任方的提议得到绝大多数村民的赞同。

然而,有4户农户由于与土地有较深的情节坚决地拒绝入股。面对这一情况,任书记凭借自己平素积累的威信,与4户农户协商,劝说他们“挪地”。在任书记的号召与协调下,他的解决方案得到村民的一致认可,前期的“收地”环节顺利完成。随后,任方以土地股份合作社的名义召开全体股东大会,与村民签订入股合约。

(二)乡土社会的新议题:土地股份合作社的运营与维系

合作社逐渐成为任方等乡村精英治理村庄的重要平台。然而在起步阶段,资金缺乏、农用机械紧张等问题让合作社一度面临困境。面对这些发展难题,任方和其他乡村精英在当地拥有的社会资本包括在村内享有的号召力对于难题的化解起到了至关重要的作用。目前,合作社已经形成相当成熟的“统一采购、统一生产、统一销售”的模式,基本架构和运作流程已经相当完善。

同时,合作社也进一步拓展自身职能,在发展过程中与政府项目接轨,通过融入政府项目制运作和运用其他融资手段维系合作社日常运营,并兴修设施、扩大生产,提升本村农业整体效益,推动了村庄整体公共服务水平的提高和基础设施的建设,改善了村容村貌并使得村民收入有了实质性增长。

(三)精英更替与绩效增长:乡村治理格局的更新

 2019年,合作社创始人任方因病去世,由于事发突然,小官庄村一下子失去了一位“话事人”和“带头人”。此后,任方的儿子任晨接替其父亲,出任董事长一职。经过约两年的发展,与人们所担心的情况截然不同的是,合作社在任方去世之后并未出现任何一户退社退股的情况,入股的村民积极行使自己的权利,合作社运行良好。任晨也充分利用他的特长与优势来搞好经营管理,提升村民按股分红的收益,并维持村内常规议事传统,赢得了村民的信任。

四、案例分析:“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式

(一)乡村精英:利益治理逻辑与乡土治理资源衔接的载体和中介

首先,作为村治主体的乡村精英能够通过相对“权威化”的号召力,带动资本、项目、人才等要素的互动。作为“先种地、后给钱”的新型流转模式,股份合作制这一现代化的契约方式得以建立,需要任方这样深得村民信任的“带头人”来提供权威的担保才可使村民尽量消除对失地风险的忧虑。这些乡村精英在村庄经济社会发展过程中推动新的生产组织方式与经济利益接轨,实现乡村善治和共同富裕。

其次,对于4户不同意入股的农户以“挪地”的方式来成功协调,彰显了任方作为村内精英的威望。对于小官庄村而言,任方的话语权与号召力则是完全内生于村庄的本土权威力量。传统的乡村精英的影响力体现在乡村日常公共生活的各个方面,既往在乡村精英主导下处理村内矛盾的路径依赖也会让不愿入股的农户接受任方所提出的解决方案这在很大程度上推动了利益治理逻辑与乡土治理资源的衔接,在治理实践中推动乡村新秩序的形成。

(二)乡土治理机制如何嵌入利益格局:伦理规范、差序信任与乡土舆论

1. 伦理规范融入利益分配:“新利益契约”的形成。长久以来,小官庄村的传统习俗和公共规范都深刻影响着每一代村民的行动逻辑,内含着伦理性和道德性的传统支撑力量。小官庄村稳定的社会结构为这种伦理规范和道德秩序的传承提供了良好的基础。在现实治理中,任方等合作社的“带头人”没有为自己开过工资,也没有提取合作社管理费用,也对贫困户和五保户等弱势群体十分关照。伦理规范在小官庄村的治理实践中一直占据着重要地位。这为现代性契约的建立提供了更加稳定的传统内在价值,在“按劳分配”与“按股分配”的机制下融入灵活多元的分配原则,形成了“新利益契约”。

2. 差序信任嵌入利益格局:信任维系中的利益发展。在前期的入股动员中,任方等乡村精英始终遵循着熟人社会的行动逻辑和治理方式。小官庄村的村庄治理是以熟人社会网络为基础的,血缘、地缘关系持续形塑着邻里凝聚力和村庄向心力。在这一治理环境下,要推动涉及敏感利益问题的工作也会相对容易。传统社会关系范畴下的差序格局不仅是一种社会关系结构,更是配置资源的排序方式(孙立平,1996)。小官庄村内生的信任格局一方面降低了村民间的沟通成本与发生利益冲突的可能性,对推动合作社的建立与发展起到了重要作用,另一方面也形塑着利益分配格局并避免了利益垄断。

3. 乡土舆论推动利益进程:“软约束”的铺垫与压力。乡土舆论往往体现着对村庄内行动者和参与者的社会评价,影响着乡村精英的声望与社会地位。在小官庄村的治理实践中,对他人利益的尊重和权威人物做出的许诺构成了乡村治理的重要面向。任方前期挨家挨户的动员工作起到了重要的舆论铺垫作用,并且通过“村口喇叭”等方式宣传营造氛围,更容易让村民达成共识。对于拒不入股的4户农户而言,出于对其行为会给集体利益和他人收益造成不利影响的忌惮,舆论的压力也会促使他们接受“挪地”方案。

(三)利益治理逻辑如何嵌入乡土治理机制:物质基础与绩效合法性

1. 利益格局的形成:物质基础与生产资料。对利益目标的追求逐渐成为小官庄村发展过程中的重要议题,而利益治理逻辑则为村庄经济秩序的完善提供支持。一方面,从严格按照合同的“一亩一股,按股分红”的契约制度到“按劳分配,工资日结”的雇工条例,都体现着秩序规范的分利原则。与此同时,乡土治理机制也为多元化利益格局的形成开辟渠道。合作社“资金互助部”的设计便是基于熟人社会网络开展融资以解决合作社建立之初资金短缺问题的最好说明,融资的成功是乡村精英的号召力和熟人社会中村民之间长期建立的信任机制在发挥作用。

随着乡村经济的活跃以及资本和项目的进驻,利益治理逻辑逐渐嵌入乡土治理机制,而乡土治理机制也始终对利益格局的形成产生影响,在利益的获取、分配等环节彰显传统价值,防止工商资本对村庄资源的蚕食。

2. 利益治理逻辑的嵌入:经济增长与新的绩效合法性来源。随着股份合作制的深入人心与“带头人”的更替,村民追求美好生活、实现共同富裕的愿景越发清晰,并接纳利益治理逻辑作为新的“相对公平”的治理原则。对于小官庄村的合作社而言,具有传统社会资源优势、扎根乡土在村内掌握话语权的任方是乡土治理机制的重要载体,而任晨则凭借其出色的财会能力和创收能力成为践行利益治理逻辑的代表。因此,任晨逐渐融入村庄生产生活空间的过程也印证着村庄经济社会发展水平的日益提高能够不断为村治主体提供新的绩效合法性。

五、总结与讨论

本文通过对鲁西南小官庄村的个案分析,力图揭示在市场经济迅速发展、乡村社会边界逐渐开放的背景下乡土治理机制与利益治理逻辑的关系,归纳出“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式。一方面,传统的乡土治理机制为利益格局的形成提供了社会基础和道德基础,避免利益垄断的出现和工商资本势力对村庄资源的蚕食;另一方面,随着乡村经济的活跃以及资本和项目的进驻,日益提高的村庄经济社会发展水平能够不断为村治主体提供新的绩效合法性。

在“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式的分析框架内,本文的研究结论强调了作为乡村治理载体的“带头人”的关键作用,不仅具有传统社会资源优势,可为利益治理逻辑增添乡村社会的治理底色,而且在承接项目建设、发展生产的过程中又可将市场经济规则引入乡村治理实践。

在从乡土中国向城乡中国转型的过程中,有些村庄不断没落,成为“空心村”,有些村庄则依靠着内源式发展动力,驶上乡村振兴的“快车道”。村庄的命运与乡村治理效能息息相关,如何更好地承接与利用资本并使之与乡土治理资源相结合来实现乡村善治和共同富裕是新时代乡村发展的关键议题。本文提出的“乡土-利益”互嵌型村庄治理模式以乡村精英为中介在社会基础和道德基础、经济增长和绩效合法性与乡村治理之间构筑起良性互动的运行机制,可为在新发展阶段建设韧性乡村、提升治理效能提供借鉴。