地跨沪苏浙“两省一市”，一座长三角标志性建筑刚刚竣工。从一体化审批到一体化监管，怎样“不破行政壁垒，打破行政边界”？从过去的“三不管”地带，到共投共享的制度试验田，如何破解交界地区发展难题？

2025年5月18日，长三角国际铁人三项赛正式开赛，国内外顶尖选手齐聚江南水乡，开始了一场游泳、自行车、跑步的极限挑战。他们从上海青浦的淀山湖畔出发，途径元荡、金泽古镇，最终到达上海、江苏、浙江的交界，比赛终点是这座刚刚建好的长三角标志性建筑，它地跨江浙沪“两省一市”，名字叫做“方厅水院。”

竣工后的方厅水院，有跨省互联互通的慢行风雨廊桥，也是市民游客的滨水公共空间，几个建筑场馆可以举办重大论坛会议、艺术科技展览、文化体育活动等。但在几年前，这里还是典型的“三不管”地带。

方厅水院建设前，刘伟曾多次到这里调研，他用“通而不畅、汇而不集”形容这片区域。“通而不畅”是指这里只有高速公路、国道，支路网络和慢行系统缺乏，日常出行困难，随之带来的是“汇而不集”，沪苏浙在这里交汇，但是要素资源并没有在此集聚，区域发展无法形成合力。

长三角生态绿色一体化发展示范区，根据2019年国务院批复的总体方案，它的范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，总面积约2300平方公里。建设一体化示范区，被认为是长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口。

方厅水院就位于示范区的核心位置，但同时也是青浦、吴江、嘉善的边缘。省际交界地区发展滞后是全国普遍存在的情况，一个重要原因是，行政壁垒致使跨域政策协调难度大，区域合作困难；而在经济上，行政边界和地方保护的存在，导致交界地带难以形成区域性统一市场。建设一体化示范区，就是要在这些方面有所突破。

2023年5月，方厅水院正式开工，有人将它比作缝合沪苏浙边缘的第一颗纽扣。两年时间里，方厅水院从无到有、拔地而起。而在工程建设的背后，作为全国首个跨省域的房建项目，它经历了怎样的一体化制度探索？方厅水院及其周边区域的发展思路，又能为破解交界地区的发展难题带来什么呢？

“一体化”始终是方厅水院建设的关键词，地跨三个区域，但同时又是一个整体，在建设之前，方厅水院如何一体化立项就是一个难题。

长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会由沪苏浙“两省一市”共同设立，是示范区开发建设的管理机构。

而从开发建设主体上看，尽管方厅水院地跨三个行政区域，但建设主体是一个，它由上海、江苏、浙江两省一市等比例出资、同股同权。

在加快方厅水院建设的同时，执委会、长新公司和“两区一县”也在共同探索跨域项目在一体化审批、一体化监管方面的新机制、新模式。

这是2024年6月方厅水院的建设画面，当时刚刚进入梅雨时节，汛期将至，一场联合监督检查也正在路上。参与联合监督的人员来自青浦、吴江、嘉善“两区一县”的质量安全监督机构，同时，上海市级也派了专家。一眼看去，三地人员安全帽颜色、是否佩戴证件、衣着要求都各不相同。

现场工作从上海馆首先开始。按照要求，并不是属地人员只管自己的区域，而是大家以联合监督工作组的形式，对三个区域都进行现场检查。事实上，方厅水院建设之初，如何破解跨域监管的难题，曾是讨论的焦点。

2023年，在示范区执委会的多次协调下，三地住建部门达成一致，采取一体化联合监管的方式，并联合印发了实施方案。据介绍，之所以原则上采用上海质量安全监督的标准，一方面因为上海标准相对较高，另一方面，也与此前一项重要的制度创新有关，在一体化监管之前，方厅水院试点了一体化审批模式，整个项目的施工许可证都是由上海青浦发放的。

郁春华，上海青浦建管委行政审批科科长，据他介绍，方厅水院作为跨域项目，按常规做法，应由各属地部门以省界划分、各自审批发证，但这势必对项目进行分割，影响整体开发建设。在这样的背景下，示范区执委会提出，采用“委托审批”的模式。

这样的“委托审批”听起来似乎容易，但此前在全国都没有任何先例，盖章审批的动作背后，是职能部门要依法行政的核心要求。

另一方面，郁科长说，“委托审批”还存在着沪苏浙三地系统数据无法互联互通等技术障碍。在这种情况下，示范区执委会与“两区一县”“两省一市”的相关部门做了多轮沟通协调的工作，刘伟参与了当时整个协调过程。在后来青浦区发放的方厅水院吴江、嘉善两区域施工许可证上，由于系统无法更改，无论江苏还是浙江的地址最前面，都有“上海市青浦区”的字样。这个看上去有些“乌龙”的细节，也是青浦建管委作为牵头部门率先探索的体现。

2023年，三地共同签订方厅水院施工许可试点一体化审批的合作协议书，吴江、嘉善将项目施工许可委托青浦建管委进行审批。2024年，示范区跨域项目“委托审批”的模式也明确写入了沪苏浙三地的法规。

通过方厅水院试点项目的实践，示范区会同“两区一县”进行路径探索，打破了依据行政区划进行项目规划建设的思维模式，初步形成跨域项目“立项、审查、招标、审批、监管”的一体化工作机制。

对于方厅水院的项目经理来说，在方厅水院即将竣工的时间节点，除了要紧盯建设进度，另一件重要的事情是，方厅水院的竣工验收备案工作。

下午即将召开两区一县的讨论会，江峰和执委会生态规建部副部长陈兰川正在提前做准备。而其中消防验收和备案是难啃的骨头，其他专项验收已形成共识或开始前期工作，但消防验收该如何开展，“两区一县”还没有达成一致。

下午一点半，会议正式开始，与会的是青浦、吴江、嘉善两区一县的住建部门。按照上海青浦区住建部门的想法，消防验收和备案，应由三地各自组织开展，消防验收意见由属地部门出具，青浦负责将结果代录入上海的一网通办系统。

然而，浙江嘉善的住建部门却不认可青浦的提议，一个现实的原因是，由于此前采用“委托审批”模式，施工许可由上海青浦发放，嘉善方面无法在浙江的系统中出具消防验收意见。

在这样的背景下，刘奇华主任建议，将方厅水院作为一个整体进行消防验收，由上海青浦牵头，其他两地参与，最终上海青浦出具消防验收意见。

然而，上海青浦方面并不同意这样的方式，这与方厅水院三个区域的建筑体量密切相关，因为如果分开来看，方厅水院上海青浦区域和江苏吴江区域均属于一般工程，按照相关法规，只需要进行消防备案和抽查；而嘉善区域体量大，属于特殊建设工程，必须进行强制性的消防验收。

从现实操作来看，嘉善方面认为，分开进行验收和备案，也存在建筑本身无法分割的问题。

陈兰川作为生态规建部的副部长，要听取各方意见，维持会场各方面的平衡，执委会“充分的协调权”很多时候意味着“跑断腿、磨破嘴”，示范区内部常将执委会戏称为“老娘舅”，在江浙沪的语境里，这是负责评理、协调纠纷的角色。

会议还在进行，嘉善方面仍坚持原来的想法。此时，会场出现了片刻的安静。如果按照浙江嘉善的想法，将方厅水院的三地区域打包进行消防验收，那意味着，沪苏两地区域将由消防备案及抽查，提高到消防验收的级别。

会议中一直没有发言的吴江住建部门负责人，在这一问题上，与上海青浦方面意见相同。事实上，陈兰川此前已经与青浦、吴江、嘉善就消防验收和备案工作进行过单点的讨论，对分歧有所了解。作为示范区共同利益的代表，除了评理和解决纠纷，执委会更需要找到三方认可的路径。在会议难以推进时，陈兰川和青浦方面提出了新的想法。

新的提议得到了三地的初步认可。按照商量出来的思路，方厅水院嘉善区域的消防验收，由嘉善建设局作为组长单位，联系青浦、吴江建管部门一起进行验收，由青浦录入验收组意见。青浦、吴江区域消防备案如果被抽中，也采取类似的属地部门任组长单位联系其他两家的做法。

会议开了近两小时，结束后，陈兰川将三地的参会者一一送上车。执委会的模式不是靠垂直的行政命令来推动工作，而是一种协调机制，从各方不同的想法，到共同的看法，再到统一的做法，陈兰川说，他的工作是追求最大公约数的过程。

2025年5月，方厅水院正式通过综合竣工验收，这也标志着方厅水院及周围水乡客厅区域从形态开发阶段进入功能塑造为主，作为交界地带，如何解决三地边缘的发展难题，让洼地变高地，示范区执委会和两区一县也在持续探索。

以方厅水院为中心，周围是正在建设的“水乡客厅”区域。水乡客厅位于江浙沪交界处，总规划面积35.8平方公里，是示范区“核心中的核心”，也是长三角一体化共商、共建、共治、共享、共赢的制度创新试验田。

据介绍，“水乡客厅”主要由沪苏浙共同出资组建的长新公司承担开发建设工作，除此之外，“两省一市”共同出资设立的“示范区先行启动区财政专项资金”目前也重点用于水乡客厅区域。

沪苏浙三地政府将真金白银投入“水乡客厅”区域，那又该如何实现共享？国务院批复的示范区总体方案中提出，探索“跨域共担、利益共享”的财税分享制度，示范区和“两区一县”决定，在水乡客厅这片试验田里探索这项制度。

首先容易达成共识的，是对共投企业税收的分享。

以长新公司为例，虽然它是“两省一市”的共投企业，但其注册地在上海市青浦区，因此实际税收的缴纳地也在青浦。示范区经过多轮沟通，与青浦、吴江、嘉善达成一致，将共投企业税收收入的区县留成部分纳入财税分享的范围。

在我国现行的财税制度下，这样的分享能否实现、如何操作，成了执委会和“两区一县”面临的难题。2024年9月，经过执委会与多方协调沟通，最终，示范区首单税收权益分享成功落地，吴江、嘉善收到了2021年到2023年的税收权益分成，这对于我国在现有体制下探索跨域财税分享路径具有重要意义。

不过，按照这样的分享方式，吴江、嘉善收到的资金并不能统计为税收收入，只能算作“其它收入”，在目前政府绩效考核体制下，各方认为，这样的结果是一种折中做法，跨区域财税分享制度仍有待进一步的突破。

水乡客厅财税分享机制的探索则更加艰难。水乡客厅区域的功能布局是按照统一的蓝图规划，属地板块定位不同、功能不同。为此，经过几年的探索，示范区与两区一县设计了“水乡客厅”的财税分享方案。

按照方案，自2021年5月1日起15年内，青浦吴江嘉善在“水乡客厅”新设企业的税收收入地方留成部分只记账不分享，但要按照封闭运行原则，将税收收入继续投入水乡客厅建设，也就是“水乡客厅钱，水乡客厅用”。运行15年后，再按照“共同账”进行分享，分享的依据是三个主要因素：投资比例、常住人口数量、综合用地面积。

作为长三角一体化国家战略的先手棋和突破口，示范区更希望通过财税分享，推动产业的有效转移、推动长三角生产要素自由流动，进而为长三角区域市场一体化乃至全国统一大市场的建设摸索路径、寻找答案。

新闻调查丨从“三不管”到“方厅水院”，交界地区发展难题如此破解