政府引导基金是政府参与公共投资、引导资源优化配置的重要手段，在经济周期尤其是下行时期，可以作为逆周期调节的有效补充手段。在过去的两轮经济危机中，引导基金对经济的调节作用已初步显现。那么在当前内外经济形势更为复杂、国内经济发展挑战加剧的时代背景下，引导基金应该如何更好地发挥逆周期调节作用呢？融中研究对国内外经济形势走向、引导基金在过去的经济发展中所起到的调节作用以及未来调节的关键措施进行了深度分析。本篇为政府引导基金的逆周期调节作用（上）。

1

经济发展挑战前所未有

加强逆周期调节势在必行

自2018年以来,中国经济进入下行周期,全球经济不确定性逐年增强。

2018年，受经济下行压力及全球贸易环境不确定性的影响，央行开启了逆周期调节，以此来稳定经济及外部环境的波动。

2019年，以投资需求和消费需求构成的全球总需求不足，各国货币与财政政策效力减弱，同时，发达经济体陷入持续低迷，多因素叠加导致世界经济增速持续下滑。外部不确定性增强，国内经济下行压力持续加大。

2020年，冠肺炎疫情在全球蔓延，对全球的产业链、供应链造成很大冲击，全球经济衰退加剧。受贸易争端进一步升级、投资风险偏好急剧下降、地缘政治紧张局势加剧等不利因素的影响，国内经济金融运行挑战加大，消费投资出口下滑，企业尤其是中小企业发展困难，基层财政收支矛盾加剧。今年一季度，国内宏观经济指标下滑明显，GDP同比下降6.8%，经济下行压力进一步增大。

随着国际疫情仍在蔓延流行，新冠疫情短期内仍将对国内经济造成较大冲击。全球经济发展的不确定性、不稳定性因素继续增大，当前和今后一个时期，我国经济发展面临前所未有的风险挑战。

在这样的背景下，政府在《2020工作报告》（以下简称“报告”）中未提出GDP增长的具体目标要求，这也是改革开放以来政府首次不设GDP目标，意味着政府对经济发展的硬约束大幅弱化，强调经济自然修复、避免快速大幅反弹。《报告》仍延续了稳中求进、深化供给侧结构性改革的基调。这个核心基调，实际也提出了加大逆周期调节力度、确保经济稳定发展的要求。

逆周期调节，也称作“逆经济风向”调节，是宏观经济政策调控的重要手段，其目的是维持经济发展的稳定性和持续性。国内常用的逆周期调节措施主要有货币政策、财政政策、消费政策、就业政策等宏观政策调控工具。在复杂的内外经济形势下，必须依靠多样化的逆周期调节措施，为经济复苏发展、稳定发展提供新的动能、新的支撑。

引导基金是政府参与公共投资的重要抓手，在推进经济结构转型、促进产业发展中扮演的角色越来越重要。在内外经济形势复杂多变、经济下行压力持续加大、财政改革深入推进的当前，通过引导基金对经济的调节，实现财政支持实体经济的市场化转变，克服产业投资单纯依靠市场配置资本的失灵问题，不仅可以丰富逆周期的调节手段，也可以促进引导基金自身运作效率和产业带动效应提高，进而推动产业转型升级和实体经济高质量发展。

2

引导基金在过去的逆周期调节中已崭露头角

从90年代中后期开始，我国进入互联网发展时代。在这个时期，出现两次大的经济危机，一次是2000年的互联网危机，一次是2008年的金融危机。在这两次经济危机中，引导基金对国内经济的发展起到了积极的调节推动作用：

1. 互联网危机时代，引导基金促进创投环境改善，助推中小科技企业快速发展

20世纪90年代中后期，互联网行业爆发式增长，技术革新的红利为创投行业带来新的机会，科技型中小企业成为推动技术创新和产业经济发展的重要力量，带动VC等创投机构发展。

21世纪初，在外资VC推动及国内重大利好条件下，大量本土创投机构诞生。90年代，外资VC开始在世界范围开疆拓土。以IDG为首的美国风投机构进入国内资本市场，海归投资人也开始活跃在国内创投舞台。1998年，成思危在《关于尽快发展我国风险投资事业的提案》中提出加快建立中国创业投资体系的重要建议，该提案掀起了中国风险投资的浪潮。2000年，国内创投机构达到200多家；2001年，本土创投机构大量涌现。

2000年，美国互联网危机爆发。受美国互联网泡沫冲击和国内股市低迷的影响，创业板未能如期开放，本土创投退出渠道受阻，2002年，许多创投公司中途转型或倒闭，创投陷入暂时低迷。

从2000年开始，国家开始研究有关创投引导基金的管理办法。2001年，国内首支政府引导基金中关村创业投资引导基金正式设立，采用与联想、北极光等创投机构合作或者跟投模式将资本引入到科技型中小企业。2007年7月，科技部、财政部制定《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，并启动我国首个国家级科技型中小企业创投引导基金，通过引导创业投资机构的早期投资行为，拓展科技型中小企业的直接融资渠道。

该阶段，中央和地方政府通过财政注资设立了一大批政府创业投资引导基金。政府出台系列政策鼓励设立政府引导基金，促进了科技型中小企业投融资环境的完善和技术创新支撑体系的建立，为互联网科技创新时代国内创投发展提供了支撑。

2. 后金融危机时代，引导基金助力高技术产业发展渡过危机，全面推动产业创新升级

2008年的全球金融危机，世界经济开始重新洗牌，新技术和新理念推动全球产业结构新一轮变革。国内面临内忧外患压力，政府出台4万亿元经济刺激计划，大量资金涌入新兴创投行业。

2008年，国家发改委等部门出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，明确政府引导基金由政府设立并按市场化方式运作，成为各级地方政府设立引导基金的操作指南。2008年10月，引导基金启动阶段参股试点工作，参股设立6家重点投资于科技型中小企业的创业投资公司，财政出资1.59亿元，带动社会资金10.45亿元。据统计，北京、上海、天津、江苏、湖北、山西、云南等多地区设立省级引导基金，总规模近百亿元，为应对金融危机及扶持中小企业发展起到了积极作用。

2011年，财政部和国家发展改革委制定《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确提出中央财政参股基金应集中投资于战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。2014年以后，引导基金设立主体由省级单位逐渐延伸至市、区级单位。2017年，国家发革委引发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，明确政府引导基金的投资方向从VC领域拓展到天使、PE、并购、夹层、PIPE、孵化器、科技成果转化、跨境风险投资等各阶段。

可以说，自全球金融危机时代以来，政府不直接参与企业投资和运作，而是通过引导基金参股投资的间接出资方式，引导资金自然流向有发展潜力的创业企业，创造了更为公平的资本市场环境，对产业和企业发展扶持比直接资金补贴更为有效。政府引导基金逐渐成为创投市场资金来源的重要力量。2008年以后，人民币基金规模超过美元基金，其背后主要的出资主体为政府引导基金。同时，引导基金投资领域逐步从科技领域向产业、PPP、基础设施建设、纾困等多领域延伸，投资阶段从VC向天使、PE、并购、科技成果转化等企业全生命周期渗透。引导基金对科技创新和产业发展的支持逐步向全方位、多层次深入，成为国家创新体系建设、科技成果转化、产业转型升级的助推器。

3

后新冠疫情时代，引导基金需多管齐下

以产业升级为核心进行引导赋能突破

从2014年开始，中国经济进入新常态发展阶段。国内出口受阻，投资驱动效应弱化，高资源消耗的粗放式发展难以为继，推动我国经济高速增长的因素不再持续。自2015年以来，国家推进供给侧改革，稳增长、防风险的稳中求进策略成为经济发展主旋律。

如前文所述，2020年，疫情对国内经济发展造成不小的冲击，当前和今后一个时期，我国经济发展面临前所未有的风险挑战。为了缓和疫情对经济的冲击，国家在财政方面推出4大政策：增加赤字率、增发15000亿元的特别国债、帮中小企业减税、阶段性减免企业社保缴费和公积金等；在货币政策方面推出3大措施：两次降息、两次降准、银行再贷款总额大幅释放。

积极的财政政策和灵活的货币政策对缓解疫情短期压力将起到重要作用。但是，从长期来看，我国经济在很长一段时间都将延续新常态发展的周期，缓解短期危机和促进长期发展的关键，在于大力推进以创新驱动的高价值、高质量产业的建设。加快科技成果转化、推动产业转型升级成为创新动能、提振经济和持续发展的关键。在这个发展要求下，国家战略新兴产业和新基建成为未来经济发展的重点。

引导基金作为财政资金扶持产业发展的重要金融工具，需要从国家战兴产业、新基建发展需要出发，结合区域产业经济转型升级的发展需要，强化产融结合，优化运营机制，实现引导赋能突破，助力产业全面升级。

那么，引导基金应该采取哪些措施进行引导赋能突破呢？敬请关注水母研究下周发布的政府引导基金的逆周期调节作用（下）！

【基金探秘】政府引导基金的逆周期调节作用（上）