南方财经全媒体记者赵晓晨实习生庞卓咏、侯若琳佛山报道

十多年前，佛山禅城张槎街道村尾村村民曾面临“守着金饭碗讨饭”的尴尬，一名老板租下土地建陶瓷厂，最终陶瓷厂经营不善倒闭导致租金等款项长期拖欠，土地陷入“租户难管、收益难收、产业难升”的僵局。

在村民对土地所有权认识模糊、集体土地开发低效的年代，村尾村的困境并非孤例。在“村村点火”土地开发强度高的珠三角，集体“有地难用”、企业“有需难进”的情况常有发生，土地要么闲置要么被铁皮厂房填满，村民守着“碎地”收租，未来却充满不确定性。

转折发生在2023年夏天。张槎海口智能科技园项目以99.8%的高支持率通过村民表决。张槎街道在佛山市内首创“集转国+居改工”模式，将规划居住用地调整为工业用地，推动土地收益从260万元提升至1700万元。该模式通过“土地国有化-返还村集体”的方式，既保障村民权益，又平衡了村集体的资金难题与长远发展需求，吸引大量高端产业入驻，实现土地开发、运营模式和村民收益的全面升级。

提升了近十倍的土地租金，映射出一场静水流深的土地改革。作为开发强度极高的中心城区，禅城按需调整用地性质，借助“物业分割出让”调和长短期收益，依靠“国资统一招商”弥补园区运营短板，同时运用“预招商+定制化”模式引进龙头企业，开展链式招商。一系列”组合拳精准实现了“用地高利用，政府少支出，企业易投资，村民增收入”的多方共赢。

以“集转国”破解土地低效之困

日前，广东宽普科技有限公司成功竞得张槎街道海口智能科技园3.5万平方米产业载体，未来将计划打造特殊应用领域的高科技产业基地，开展新一代电子信息产业关键技术研发设计与生产服务。项目达产后，预计年产值8亿元，年纳税额8000万元。

这家专精特新“小巨人”企业的签约落户，是禅城向天空谋发展的一道生动缩影。作为“人口密度高”“产业效能高”“开发强度高”及“城市品质高”的典型城区，过去两年间，禅城主动突破空间受限、动能不足之困，向上要空间，向天空谋发展，大抓招商赋能产业突破，加速构建与城市中心相适应的现代化产业体系。

优质的产业项目能否签约落户，空间土地是最关键的要素。禅城全区面积仅154平方公里，目前88%以上区域被城镇开发边界覆盖，开发强度高达82%。去年以来，禅城启动都市工业载体“三年千万”行动，进行老旧工业园区改造升级，全力推进全域土地综合整治。这一过程中，“集转国”被列为低效用地再开发的重要举措。

“我们村是全市首个实施土地‘集转国’的村，将土地的租金收入提升了十多倍，盘活村集体用地，拓展产业发展空间，大大提高了村集体经济收入。”谈起海口园改造带来的变化，张槎街道海口村党委书记陈绍伟笑容满面。

“集转国”模式的成效有目共睹，在张槎街道，莲塘、村尾、大江和弼唐等村紧随海口村的步伐，纷纷高票通过“集转国”项目，实现了土地整备的再提速。2023年以来，张槎街道共盘活农村集体经营性建设用地541亩，计划建成都市工业载体122万平方米，预计年新增税收3.5亿元、集体经济收益增长490%。

数据背后，是开发思路的转变。以海口园项目为例，将集体工业用地全部转国有，把规划居住用地调整为工业用地，更符合实际需求。协议出让后土地使用权仍属于村集体，充分尊重村民的土地情怀，解决了村集体“害怕失去土地”、“入市意愿不强”等问题。

而作为土地改革的资源调配枢纽，政府在推进“集转国”过程中扮演的角色远不止“土地性质转换”那么简单，核心在于构建一套多方利益再平衡的解法。

比如在资金平衡方面，张槎运用“30%出售+70%出租”的“分割销售”模式，实现政府“零成本”开发，村集体可获得30%物业销售收入、70%物业出租收益。既满足村民短期收益需求，又兼顾村集体长远发展，实现了资金的合理分配和平衡。

最直接的变化是产业面貌的焕新。原容积率不足1.0的低效工业用地实现“腾笼换鸟”，精准匹配主导产业定位，引入链主企业带动产业链集聚，在规划允许范围内将容积率提升至4.0，实现产业形态高端化、亩均效益倍增化。

不只是张槎，土地开发的深度转型正在禅城全域展开。南庄镇创新采用“征收+收储+统租”混合模式，推出千亩产业园；祖庙街道在郊边村改项目中创新采取政府统筹整备用地模式，采用征收+收储的方式进行整村拆除新建；石湾镇街道利用具有保留使用价值和历史风貌价值的存量工业房产，“创新创造”工业园区更新改造。

禅西迎来“二次创业”新机遇

“禅城是高度城市化的中心城区，各类土地碎片化、利用率不高、发展不平衡等问题长期存在。要实现区域协调发展，就要把空间优化到极致，为发展整出一片新天地。”佛山市自然资源局禅城分局总规划师钟崇正说。

相较于以规模扩张为主的土地粗放开发的 1.0 时代，土地开发2.0版本的核心在于对每一片土地空间都精雕细琢，更注重空间资源的精准配置、产业与城市定位的深度耦合。

从本质上看，“集转国”解决了土地“从哪来”的难题，但腾挪出的空间“往哪去”，考验着更深层的城市智慧。禅城的答案是：将空间优势转化为产业势能。

随着土地改革不断推进，禅城在破解土地来源难题后，将战略重心转向空间价值重构。今年年初，禅城发布汾江科创带概念规划，瞄准产业与科技的深度融合。禅城区政府工作报告亦对张槎提出了“全力推进产业和城市的‘二次创业’，聚力建设汾江科创带、加快打造都市工业示范区、大力推进‘集转国’模式”等要求。

通过“集转国”机制腾挪出的500余亩产业用地，被系统嵌入汾江科创带的战略布局。这条沿城市母亲河延伸的创新走廊，聚焦数字经济、智能制造、大健康及新能源等新兴产业，联动顺盈嘉智能科技园、亿锋数智产业园等重点平台载体，有望形成 "研发中试-成果转化-产业加速" 的完整科创服务生态链。

将视角放大，随着低效用地经“集转国”腾挪为现代化载体，新兴产业在“工业上楼”中聚链成群，这个禅西片区也迎来了空间与产业双双“二次创业”的进程。

目前禅西土地开发强度为68.8%，低于禅城区总体土地开发强度。从土地和产业的资源储备来说，禅西也是未来禅城区制造业基础最强、可改造空间最大、与周边的规模产业园区联动最为紧密的区域，有望通过制度创新、要素重组与产业升级，重构区域创新生态链。

“当下是禅城工业空间最为充裕的阶段。禅城不缺空间也不缺土地，只要大家有好的项目、科技含量高的制造业项目，我们都能承载。”今年佛山两会区长访谈环节，禅城区区长盘石如是说。

面向2025年，禅城提出要要围绕城市经济，打造都市制造中心、产业服务中心、商业消费中心和岭南文化中心“四个中心”。禅城的影响力和竞争力不能够仅仅体现在规模上，而是体现在连接力、服务力和带动力上。规划建设汾江科创带、催动禅西片区“二次创业”，正是禅城提升连接力、服务力和带动力的关键一步。

中心城区的竞争力重塑，核心在于高端要素配置的较量。在禅城，随着土地利用经历从权属模糊到产权清晰、从低效分散到规模运营、从粗放开发到专业治理的蜕变，要素配置更与区域产业升级同频共振。这种路径升级不仅关乎亩均效益提升，更是禅城从 “城市中心” 向 “佛山之心” 跃进的必然选择。

从“碎地收租”到“科创高地”，佛山禅城以“集转国”破除低效土地之困