《发展法学：经济法维度的解析》，张守文著，中国人民大学出版社，2021年8月出版，340页，98.00元

《新发展理念与经济法制度完善》，张守文等著，北京大学出版社，2022年6月出版，408页，76.00元

一

为什么有些国家贫穷、有些国家富裕，以及穷国如何致富，一直是经济学研究的重要议题，并形成了专门的分支学科——发展经济学（Development Economics）。发展经济学兴起于二战之后，西方世界的政策制定者意识到，单靠经济学无法解决政治稳定、社会发展、产权保护等问题，于是，发展研究（Development Studies）扩展到政治学、社会学、法学等学科，形成了发展社会学、发展政治学、法律与发展研究等。在发展研究中，法律是一个重要的维度。

长期以来，中国一直被视为典型的“发展型国家”（developmental state）。“发展才是硬道理”“发展是第一要务”，是当代中国人耳熟能详的命题。对中国法学界来说，发展并不是一个全新的议题。中国法学界关于发展问题的研究，大致可以分为两个脉络，一是对“法律与发展”运动的研究，例如姚建宗的《法律与发展研究导论》、黄文艺的《当代中国法律发展研究——模式、传统与过程》、鲁楠的《全球化视野下的法律与发展》、郭晓明的《新法律与发展多维研究——趋向综合发展的跨学科考察》等；二是发展权研究，汪习根教授是这方面的执牛耳者，代表作如《法治社会的基本人权——发展权法律制度研究》《发展权全球法治机制研究》。但是，在中国法学界，发展问题总体处于比较边缘的位置。究其原因，大概与当代中国法学研究的基本理论范式有关。改革开放以来，中国法学界在反思以往“阶级斗争范式”的基础上，确立了“权利本位范式”。在这一范式下，法学界的主流观点主张国家与市民社会、公法与私法的相对分离，以及私法优位，认为私法是公法以及整个法治的基础，强调限制公权力，保护私权利和私人自治，防止公权力侵入私主体的自由领域（张文显、于宁：《当代中国法哲学研究范式的转换——从阶级斗争范式到权利本位范式》，《中国法学》2001年第一期）。由此，法学界主要关注权利义务的配置与保护，而不太关注法律如何积极能动地促进经济社会发展，担心法律沦为公权力追求发展的工具，陷入法律工具主义误区，进而威胁私主体的自由和法治。正因为如此，中国法学界对法律与发展之间关系的研究，往往来自学科外部的推动。例如，新制度经济学引入交易成本概念，研究交易成本为正的情况下制度对资源配置效率的影响（卢现祥、朱巧玲主编：《新制度经济学》第三版，北京大学出版社，2021年，58-82页）。法律作为重要的制度类型，自然成为新制度经济学的重点研究对象，由此奠定了法律经济学的理论基础（钱弘道：《法律经济学的理论基础》，《法学研究》2002年第四期）。

然而，你不定义自己，就会被别人定义。很多美国学者认为，中国经济高速增长依靠的不是法治或者由正式法律确立、法院和仲裁机构实施的财产权利，而是人际关系。在这种情况下，尤其需要中国法学界对中国的发展成就从法学角度给出论证。近年来，经济法学界以张守文教授为代表的一批学者主张建立发展法学，可谓恰逢其时。

二

张守文教授2021年出版的《发展法学：经济法维度的解析》（中国人民大学出版社，2021年）是中国法学界第一部系统论述发展问题的专著。2022年，张守文教授带领研究团队又出版了《新发展理念与经济法制度完善》（北京大学出版社，2022年），将发展法学的基本原理应用于经济法的子部门法中。

在《发展法学》中，张守文指出，发展涉及两个关键因素——技术和制度。技术对发展的促进作用较为显见，而制度对发展的作用却容易被忽视。作者接受新制度经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass North）的观点，认为包括法律在内的制度对经济社会的发展起重要作用，并进一步采取阿西莫格鲁和罗宾逊的理论框架，主张建立有助于降低交易成本、提升社会整体福利、促进发展的“包容性制度”，避免导致国家失败的“汲取性制度”（《发展法学》，序言第1-2页，正文第1、28、118-119页）。在此基础上，作者呼吁法学界在吸收发展经济学、发展社会学、发展政治学以及法律与发展运动等发展理论的基础上，结合法学自身的研究方法，构建法学的分支学科——发展法学，围绕法律如何促进和保障经济社会的发展，开展法理学和各部门法学科共同参与的跨学科研究，推动“发展导向型法治”（《发展法学》，序言第2-3页，正文第3-5页）。

在《新发展理念与经济法制度完善》中，合著者邓伟认为，发展话语不是典型的法学话语，发展可以成为法律的目标，但是必须转化为法学话语才能通过法律系统进行“操作”。法学研究中将权利、义务、责任及救济与发展问题相结合，形成发展权、发展义务、发展责任、发展权救济等范畴，于是，“发展法学”的基本框架呼之欲出（《新发展理念与经济法制度完善》，106页）。

经济法学发展理论的基本逻辑，是“发展主体—发展权—发展目标”，即在法律上针对特定发展主体配置相应的发展权，并运用财政、税收、金融、计划/规划等法律化的工具，增强发展主体的发展能力，以实现一定的发展目标。尽管经济发展不是发展的唯一内容，但“经济基础决定上层建筑，只有经济发展了才能从根本上促进其他领域的发展”（《新发展理念与经济法制度完善》，109页），因此，经济发展权是发展权的核心，是其他发展权有效实现的基础（《发展法学》，34页）。

哪些主体享有经济发展权呢？基于国家与国民的二元结构，《发展法学》将经济发展权分为国家发展权和国民发展权。其中，国民发展权包括企业发展权、个人发展权、第三部门发展权等。基于政府与市场的二元结构，又将经济发展权分为促进发展权和自我发展权。其中，促进发展权，是政府通过促进其他主体的发展来实现国家整体发展的权利，如国家通过宏观调控、市场规制等手段，来促进市场主体的经济发展，从而推动宏观经济的整体发展的权利。而自我发展权，则是市场主体通过自己的行为，来实现个体的自我完善和自我发展的权利。国家通过大量的财税制度、金融制度等来促进企业的发展，以及企业通过这些制度来实现自我发展，都是上述两类经济发展权的体现（《发展法学》，57-58页）。

在市场经济条件下，企业、个人是发展权主体不言而喻。中国改革开放以来经济高速增长的主要动力之一，就是引入市场机制，激活了广大市场主体的积极性。而市场发挥资源配置作用的机制是价格，尊重市场主体的发展权，意味着尊重市场主体的定价权（《发展法学》，66-82页）。引人注目的是，《发展法学》还赋予国家和政府发展权主体的资格。要理解这一点，就不能不提张守文教授一直提倡的经济法“双手并用”的理论框架，即政府之手和市场之手、有为政府与有效市场的结合。

在张守文看来，近两百年来的经济史表明，无论是市场的无形之手还是政府的有形之手，在配置资源上都存在低效甚至无效的情形，从而带来“两个失灵”问题。资本主义市场经济的自发调节，存在信息偏在、外部效应、垄断和不公平竞争、公共物品供给不足、贫富差距拉大等问题，而周期性经济危机则是这一系列问题的总爆发，这表明市场会失灵。另一方面，苏联式国家全盘统制经济，排除市场的经济模式也不可持续，因为代表国家的政府也会失灵，政府存在信息不足、权力滥用、腐败寻租、体制不健等问题。既然市场会失灵，自然需要国家运用政府之手对市场进行宏观调控和市场规制：宏观调控，即运用财税、计划/规划、金融等调控工具纠正市场失灵、熨平经济周期、调整经济结构；市场规制，即制止垄断和不公平竞争，维护市场竞争秩序，最终促进经济平稳持续发展。既然政府也会失灵，自然需要法律去规范政府代表国家行使的宏观调控权和市场规制权，保证市场在资源配置中的基础作用。张守文称之为“双手并用”（张守文主编：《经济法学》第三版，马克思主义理论研究和建设工程重点教材，高等教育出版社，2022年，10-29页）。

国家或政府的发展权，兼具“权利”和“权力”双重性质。国家享有发展权利，既包括国家作为国际法主体而享有的经济发展权利，也包括国家作为社会整体的代表而享有的经济发展权利。更重要的是，国家还享有经济发展权力，包括宏观调控权和市场规制权。前者中，最重要的权力是发展规划权。也就是说，国家有权在发展规划中设定一定时期经济发展的主要目标和为实现这些规划目标所采取的政策措施，然后通过财政调控、税收调控、金融调控将发展规划进一步落实。因此，发展规划权是一种基础性的权力，其他调控权需要依据发展规划的要求来行使。而市场规制权直接作用于市场主体，制止市场主体的垄断行为和不公平竞争行为，营造良好的竞争环境（《新发展理念与经济法制度完善》，133-135页）。

鉴于以往发展研究在法学界的边缘地位，将发展建构成一个法学研究的主题本身就是一种理论突破。事实上，经济发展与权利保护本来就存在密切联系。霍姆斯（Stephen Holmes）和桑斯坦（Cass R. Sunstein）的《权利的成本：为什么自由依赖于税》（The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxes）令人信服地证明了，权利是有成本的，保护权利需要消耗公共财政资源，即便那些私主体防御公权力侵犯的“消极权利”，也需要国家花费财政资源设立执法队伍去保护。在这个意义上，所有权利都是积极权利，高水平的权利保护需要充足的财政资源的支撑（[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·桑斯坦：《权利的成本：为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社，2011年）。而公共财政又来源于经济发展，只有实现经济发展，做大经济蛋糕，才能扩大税基，增加财政资源，最终有利于保护权利。说得庸俗一点，权利保护水平的高低，固然要看法律条文、制度设置是否完善，更要看社会和政府是否有钱。中国自身就是最好的例子，正是在经济长足发展的基础上，中国公民各方面权利的保护水平才得到大大提高。上述理论探索显然有助于填补中国经济发展与理论之间的知识鸿沟（gap in knowledge）。

霍尔姆斯与桑斯坦著《权利的成本：为什么自由依赖于税》

张守文教授及其团队提倡的发展法学注定是一个宏大的理论体系，是一项需要众多学者参与的集体事业。《发展法学》建构起一个理论框架，但有很多留白，它像一个邀请函，邀请更多的学界同仁参与到这项研究事业中来。

三

张守文教授基于有效市场与有为政府“双手并用”的理论框架提出的发展法学，可以有效解释中国改革开放以来的经济发展机制。不过，这套理论也存在盲区。发展法学关注法律如何促进经济发展，自然与经济学中强调制度作用的学派具有天然的亲缘关系，因为法律说到底也是一种制度。这一点，从《发展法学》频繁援引诺斯、阿西莫格鲁等新制度经济学家就可以看出来。而新制度经济学推崇的制度，无论是诺斯的开放进入的社会秩序（open access social orders）和稳定宪政体制（system of constitutional government），还是阿西莫格鲁的包容性政治制度和包容性经济制度，核心内容无非是市场经济、产权保护等人们耳熟能详的内容。所以，发展法学的“法”，实际上专指调整市场经济的法律。但问题是，市场不是天然就存在的，市场的建立也不是一蹴而就的，于是，非市场经济下或者市场机制尚未建立时法律与经济发展之间的关系，就成了发展法学的盲区。这样一来，发展法学就无法将新中国前三十年的发展经验纳入分析框架。

兰小欢的《置身事内：中国政府与经济发展》在分析中国的经济发展模式时指出，对发展中国家来说，有效市场和有为政府都不是天然存在的，二者都需要不断建设和完善。在经济发展的起步阶段，市场机制还不完善甚至压根不存在，就需要政府先为市场经济的运行打造出一个基本的框架和空间。产权保护、竞争秩序、司法体制、金融系统等等，都需要调动和投入巨量资源，一步一步建设。如果政府不去做这些事，市场经济和所谓“企业家精神”不会像变戏法一样自动出现。在这个意义上，市场恰恰是一种需要政府投入公共资源生产的“公共物品”，二者不是简单的一进一退的关系。同样，有为政府也是不断投入资源建设完善的产物。把产权保护写成法律条文很容易，但把产权保护的法律落到实处，需要投入资源建设一支高素质的执法队伍和一个高效的司法体制。从国防到社会治安，从基础设施到社会保障，都要花钱（兰小欢：《置身事内：中国政府与经济发展》，上海人民出版社，2021年，292-300页）。

兰小欢著《置身事内：中国政府与经济发展》

这与霍姆斯、桑斯坦在《权利的成本》中的分析不谋而合：“一个政府首先必须做的工作是建立一个市场体制”，市场本身以及财产权、债权、公正的司法制度等一系列市场经济依赖的基础设施，都是国家花费公共资源提供的公共物品，“只有全国性政府可以穿针引线，把互不相联的地方市场编织成一个唯一的全国性市场”（《权利的成本》，44-46页）。事实上，卡尔·波兰尼的名作《大转型：我们时代的政治与经济起源》（The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time）早就有过经典阐述：市场并不是“自发秩序”，相反，市场恰恰是国家干预并主动创制的产物。近代资本主义市场的诞生，是国家运用强制力拆解传统的伦理社会，将土地、劳动力、货币商品化，改造成生产要素，供资本追逐利润的过程。在这个意义上，“通往自由市场之路的打开和保持畅通，有赖于持续的、由中央组织调控的干预主义的巨大增长”（[英]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社，2007年，118-120页）。兰小欢和霍姆斯、桑斯坦的分析不约而同引入了一个重要的维度，即资源约束。霍姆斯、桑斯坦认为，既然权利有成本，权利保护依赖于公共资源，而资源又是有限的，因此权利保护就不可能是绝对的，而是一种利益权衡与妥协。兰小欢认为，受制于资源约束，经济会呈现不同的发展阶段，在不同阶段，法律扮演的角色及其形态也截然不同。在经济发展的起步阶段，资源极其稀缺，市场机制尚未建立或很不完善，这时候就需要政府去集中和配置资源，扮演“生产投资型政府”。所谓“举国体制”也好，“集中力量办大事”也罢，并不是中国特色。即便今天的发达国家，在历史上也曾经是落后国家，也经历过政府主导资源配置的阶段。区别是，在起步阶段，历史上的西方发达国家从殖民地掠夺了大量资源投入本国经济发展，但当今的发展中国家显然不具备这个条件，甚至多数发展中国家本身在历史上就是被掠夺的对象，资源稀缺的问题只会更加严重。因此，发展中国家推动工业化和现代化时，采用的组织和动员资源的方式必定不同于发达国家。在这个阶段，连市场本身都没有建立起来，经济体制和法律制度的形态必定截然不同于市场经济成熟运行的阶段。而当经济发展到一定阶段，市场机制相对成熟，法治的基础设施也已经建立，民间的各种市场主体也积累了大量资源，政府就应当及时调整职能，从“生产投资型政府”转变为“服务型政府”，此时才谈得上运用法律去保障市场经济的顺畅运行。照此说来，在发展中国家，西方经济学强调的市场经济和产权保护，更可能是早期经济发展的结果，而不是前提（《置身事内》，277页）。

在资源约束视角下，新中国前三十年的经济发展体制，与其说是制度问题，不如说是资源禀赋和发展战略问题，不如说是一个经济落后国家，如何通过自身的积累，实现迅速经济起飞的问题。新中国选择了优先发展重工业的战略，但从资源禀赋角度看，新中国的工业基础十分薄弱，现代工业只占百分之十，将近百分之九十的人口生活在农村，资本和经济剩余极度匮乏。而重工业又是高度资本和技术密集型的产业，回报周期长，需要长期高强度的投资。除了前期苏联的援助以外，新中国既无法像早期西方国家那样通过外部掠夺，又无法通过正常国际贸易获得外部资源注入，于是不得不通过国家将极其有限的资本和经济剩余集中起来，投入到重工业建设中，进而形成了相应的经济体制。这种经济体制，既不是中国特有的经历，也不是实行社会主义制度的结果，它与社会主义或资本主义无关，而是资源禀赋决定的，无论社会主义国家还是资本主义国家，都有可能因选择赶超型发展战略而形成类似的经济体制。这一点，林毅夫等人的《中国的奇迹：发展战略与经济改革》第二章有精彩的分析（林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》增订版，上海三联书店、上海人民出版社，1999年，28-66页）。

四

事实上，在经济发展的起步阶段，依靠国家和非市场机制配置资源是普遍现象。在发展经济学中，有一个与注重制度的新制度经济学截然不同的学派，其早期代表人物是德国政治经济学家弗里德里希·李斯特（Friedrich List），他的当代传人则是韩国经济学家张夏准和挪威经济学家埃里克·赖纳特（Erik Reinert）。在《富国为什么富穷国为什么穷》（How Rich Countries Got Rich and Why Poor Countries Stay Poor）中，赖纳特认为，经济发展具有“活动特定性”（activity-specific），一些经济活动比其他经济活动更能推动经济增长。发展的核心问题，是一国选择什么样的产业活动（[挪]埃里克·S. 赖纳特：《富国为什么富穷国为什么穷》，杨虎涛、陈国涛等译，中国人民大学出版社，2010年，27-52页）。产权、市场及其他制度体系固然重要，但从因果关系上说，产权与其他制度体系本身并不创造国民财富，它们只是国民财富创造过程中的支撑体系，是经济活动发展的结果，而不是原因。穷国要想致富，关键是选择正确的产业活动，是相应的产业活动导致了相应的产权结构和制度体系，而不是相反。

赖纳特著《富国为什么富穷国为什么穷》

李斯特、张夏准和赖纳特都建议，穷国要想致富，必须发展工业制造业。而在工业化的起步阶段，市场帮不上多大忙。1841年，李斯特出版代表作《政治经济学的国民体系》（Das nationale System der politischen Ökonomie）时，德意志正处于落后的位置。当时，德意志诸邦在政治上四分五裂，各邦都有自己的关税壁垒，各邦内部各个省区也分别规定有地方税率，严重妨碍了商品流通和统一市场的形成。而隔壁的英国和法国已经率先开展工业革命，从工场手工业向机器化大工业过渡，大力提倡自由贸易，输出大量廉价商品冲击德意志诸邦的市场。面对先发的英法的竞争压力，如何推动德意志地区的工业化，成为德意志资产阶级的迫切任务。《政治经济学的国民体系》第一编详细考察了各国历史上采取的产业和贸易政策，发现各国在工业化初期都实行过保护主义和各种限制政策，以促进本国幼稚产业的发展，却在完成工业化之后向落后国家大力推销自由贸易学说。李斯特辛辣地讽刺了先进国家的虚伪和狡猾，他打了个著名的比喻“踢开梯子”：先进国家借助保护主义的梯子攀上工业化的高峰，但当他已攀上了高峰以后，就会把他使用过的梯子一脚踢开，然后向别的国家苦口宣传自由贸易的好处，用那种过来人后悔莫及的语气说，自己过去走了许多弯路，犯了许多错误，到现在才终于发现了自由贸易这个真理，其实他的真实目的是过河拆桥，免得别人跟着他上来（[德]弗里德里希·李斯特：《政治经济学的国民体系》，陈万煦译，蔡受百校，商务印书馆，2012年，343-344页）。

张夏准的《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子？》（Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective）书名即取自李斯特的比喻。在另一本书《富国的伪善：自由贸易的迷思与资本主义秘史》（Bad Samaritans: The Myth of Free Trade and the Secret History of Capitalism）中，张夏准讽刺发达国家对市场和自由贸易的“双标”态度：发达国家希望发展中国家“照我说的去做，而不要照我做过的去做”（[韩]张夏准：《富国的伪善：自由贸易的迷思与资本主义秘史》，严荣译，社会科学文献出版社，2009年，序言16页），他们向发展中国家推销的那些“好政策”和“好制度”，诸如自由市场、自由贸易、私有化和保护私有产权、禁止产业政策和政府补贴等等，连他们自己也没有做到，却要求发展中国家一步到位做到（[韩]张夏准：《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子？》，蔡佳译，社会科学文献出版社，2009年，第1-12页）。在张夏准看来，市场有一种强烈的巩固现状的趋势。自由市场宣称，不同国家应该坚守自己最擅长的领域，将资源配置到自己效率最高的领域，即所谓“比较优势”。但这样做的结果必然是富国永远制造汽车飞机芯片，穷国永远生产鞋袜原材料农产品，穷国永远被锁定在科技含量低、利润率低的低端产业。如果穷国想致富，就必须“违抗市场”，发展那些自己不擅长，但科技含量更高更复杂，能带来更高利润的中高端产业。毕竟，富国那些利润率高的“比较优势”，一开始也是违抗市场才建立起来的（同前，204-207页）。

张夏准著《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子？》

常言道，行胜于言。如果我们看发达国家实际是如何做的，而不是听他们嘴上说的，就会发现，市场主导资源配置实际上是经济发展到成熟阶段的产物，自由贸易也只是工业强国的特权，在工业化的起步阶段，依靠国家和非市场机制配置资源是常态。因此，正是新中国前三十年由国家调配资源进行大规模工业化建设，为改革开放后市场经济的成熟奠定了必要的基础。这一点，理论界也早有人指出。按照英国历史学家佩里·安德森（Perry Anderson）的长文《两场革命》（Two Revolutions）的总结，围绕中国崛起之根源的探讨，学术界主要有三种观点。第一种观点将中国的崛起归因于中国悠久的历史文化遗产。这种观点失之宽泛，因为同样的历史文化，在中国积贫积弱的时代，却被解释为不利于经济发展。第二种观点就是我们熟悉的市场经济论。值得注意的是第三种观点：正是新民主主义革命和新中国前三十年的建设为改革开放时代的繁荣奠定了一系列前提性和基础性条件，包括一个强大的主权国家，一支受过一定教育、有纪律约束的劳动队伍，以及在容忍一定程度的省级自主性制度框架下所建立的强有力的经济控制机制，如计划经济、公有经济等（Perry Anderson, Two Revolutions, New Left Review, Iss. 61, 2010, pp.91-92）。在这个意义上，任何试图解释中国经济发展成就的发展法学理论，都必须纳入新中国前三十年的经验，才是完整的发展理论。

吴双评《发展法学》｜穷国致富的钥匙：制度，还是产业活动？