自2001年国内首支政府引导基金——中关村创业投资引导基金设立以来，在19年的发展过程中，政府引导基金以发挥财政资金引导放大作用、推动产业结构升级为目的，不断优化投资运营模式，提升专业运作能力，成为财政支持区域经济发展的重要手段。在持续的探索发展中，引导基金运营模式逐步从1.0时代进入到2.0时代。本文对政府引导基金运营模式演进的特点及2.0时代的两类典型模式进行了对比分析。

1 引导基金进入2.0时代

根据投资目的不同，政府引导基金可分为创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施引导基金。创业投资引导基金主要投资于中小企业，特别是科技创新型中小企业。产业投资引导基金主要投资各区域重点产业、新兴产业标的。基础设施引导基金主要投资于各区域基础设施建设工程，如PPP发展基金、城镇化投资引导基金等。政府引导基金经历了从以创业投资引导基金为主导的1.0时代逐步向产业投资引导基金聚焦的2.0时代的演进过程。

1）1.0时代引导基金运营特点

从2001年到2014年，在“双创”战略部署、经济结构优化背景下，国家发布一系列政策支持创业投资引导基金发展，如2005年财政部、科技部印发《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、2014国家发改委发布《关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》，在政策的带动下，创业投资引导基金呈现井喷发展态势。以江浙沪为例，杭州余杭区创业投资引导基金、苏州工业园区创业引导基金都是较为典型的创业投资基金。例如，2008年成立的余杭区创业投资引导基金在扶持对象选择上，重点投向余杭区的电子信息、新能源、新材料、环保节能、知识型服务业等，投资对象必须为成立期限在5年以内的初创期企业。

在该阶段，引导基金的管理模式多为政府直接参与管理，例如政府引导基金设立理事会负责基金运作管理，而理事会由政府及其有关部门人员和各级专家组成。该阶段被称为引导基金发展1.0时代。1.0时代的主要特点是，政府引导基金以创业投资引导基金为主，主要投向种子期和初创期的创业企业，管理运营模式上以政府直接参与管理为主。

1.0时代，由于地方政府思维模式相对固定，基金运作流程较为繁琐，市场化程度偏低。尤其是在投资标的区域选择上，引导基金返投比例要求较高，故投资决策往往受限。因此，该阶段，引导基金投资效率不高、协同作用弱、对区域产业发展的推动作用并不显著。

2）2.0时代引导基金运营特点

从2015年开始，为了促进引导基金持续健康运行，进一步加强引导基金对重点产业和新兴产业发展的带动作用，国家陆续出台鼓励产业投资引导基金发展的措施。2015年12月，财政部发布《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，明确应当坚持聚焦重点产业、坚持市场化运作、切实履行出资人职责三大基本原则。2016年，国家发改委印发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，明确了政府出资产业投资基金的主要投向和投资形式，基金主要投向为非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。相较1.0时代以中小企业为主的投资布局，产业升级转型成为各政府和区域发展的重点，产业布局尤其是对新兴产业的投资为各级政府引导基金布局的重点。

从2015年到现在，引导基金开始向市场化模式转变。很多政府引导基金聘请专业投资机构作为管理人，用市场化投资的思维方式进行基金的全流程运作管理。在投资标的选择上，满足返投比例的条件不再局限于投资本地项目，非本地的优质标的项目只要将研发中心或子公司等落户本地也可满足返投要求。因此，该阶段，政府引导基金的投资运营不仅向市场化、专业化方向发展，而且从区域产业发展实际需求出发，让引导基金在产融结合、“招商引资”、打造和完善区域产业链方面发挥更积极的作用。这一阶段被称为引导基金的2.0时代。

产业投资引导基金的模式通常分为市场化子基金投资模式和专项子基金投资模式。市场化子基金，即政府引导基金以LP身份进入子基金，由子基金管理人进行投资决策，通过子基金投向标的企业。专项基金模式中，财政资金联合行业龙头、金融机构或其他社会资本共同设立基金，直接投资特定行业或特定类型企业。相较创业投资引导基金，产业投资引导基金规模更大、针对性更强，目标更明确，慢慢成为各级政府引导基金的偏好模式。

在产业引导基金运作模式方面，典型的两类模式为浙江引导基金的运营模式（以下简称“浙江模式”）和安徽引导基金的运营模式（以下简称“安徽模式”）。

浙江是我国制造业大省，经济总量一直位居全国领先位置，且对高新技术产业的发展非常重视。浙江省政府引导基金在中国起步相对较早，发展比较成熟，且逐步形成了自己的特色。安徽省近几年经济发展迅速，其省会合肥更是国家科技创新型试点城市。安徽省的政府引导基金也从省级到市县，由点到面，循序渐进发展，规模不断壮大。

2 浙江模式

2009年，浙江省政府设立了省级创业风险投资引导基金，规模为7.5亿元，是全国首家投入运营的省级政府引导基金。2015年开始，浙江省设立政府产业基金支持八大万亿产业发展，完成“全省基金规模突破1,000亿元，撬社会资本10,000亿元”的三年工作目标。截止目前，浙江形成了投资规模大、行业覆盖宽、区域覆盖全的政府产业基金体系，引导基金类型主要包括浙江省转型升级产业基金、浙江省创业风险投资引导基金、浙江省科技成果转化引导基金等。

2018年10月，浙江提出打造政府产业基金2.0版，聚焦聚力省委、省政府重大决策部署，加快组建5支主题基金，发挥政府产业基金的乘数效应。这5支主题基金即为浙江省转型升级产业基金旗下设立的基金：数字经济产业投资基金、凤凰行动投资基金、金融稳定投资基金、特色小镇产融联动基金、创新引领基金。主题基金主要采取“定向基金”为主，“非定向基金”和“直接投资”为辅的运作模式，“定向基金”是浙江模式的主要特色。

“定向基金”围绕省市内重大产业投资项目，基金采取多元化出资结构，由政府产业基金、产业资本、社会资本以私募方式共同组建，并委托专业投资机构基金管理人（如浙江金控资本管理有限公司）进行项目投资和退出运作管理，以股权投资方式投资于标的企业，基金按照出资比例享有股东权利，通过股东会、董事会、监事会，参与公司治理，不得以债权形式向目标企业拆借资金。定向基金的投资方向分为省市内已设立的“优质企业”和“招商引资企业”，以大体量资金支持企业发展，最终以项目主体股东身份来获取企业和项目成长收益。

“定向基金”的典型代表为“捷威动力嘉兴项目”。捷威动力是中国国内率先开发并量产三元体系锂动力电池的企业，面向长安、奇瑞、东风等国内知名的新能源乘用车企业进行销售。复星捷威动力项目是2018年嘉兴引进的首个超百亿元项目。此项目总体规划投资约108亿元，占地约1000亩，计划建设年产20GWH三元软包动力锂电池的生产基地、管理中心和研发总部。其中一期产能规划6GWh，包括研发中心、生产基地一期等基础建设，投资近50亿元。项目全部达产后预计年产值135亿至170亿元，税收7亿元。

为了推动产业发展，省、市、区三级政府产业基金与天津市捷威动力、上海复星创富正式签订项目定向基金组建框架协议，成立复星捷威定向基金，复星捷威定向基金投资范围为锂电池生产基地、管理中心和研发总部的项目公司股权。该基金是浙江省政府产业基金进入2.0版运作阶段后，首次设立的定向基金项目。定向基金通过发挥产业基金的招引作用，带动制造新能源动力电池的“超级工厂”捷威动力落户嘉兴，并通过各级政府联动提供具有竞争力的扶持政策，通过招引的方式，培育当地新能源产业链，进一步推动地方产业发展。

3 安徽模式

2007年科技部和财政部共同设立国家创投引导基金，安徽省也在随后的两年启动创投引导基金建设工作，2009年，安徽设立了首支10亿元的创投引导基金，并首次采用政府采购招标的方式确定引导基金管理人和招募社会资本。“十二五”期间（2011－2015年），安徽省通过财政创新投入方式，设立了8亿的创投引导基金（母基金），成功引导并组建了18个创投子基金，其总资产规模高达54.7亿元。2017年，安徽省高新投母基金设立，下设三大母基金：300亿元的省“三重一创”产业基金，200亿元的中小企业（专精特新）发展基金，50亿元的新兴产业创业投资基金。投资涵盖众多领域，并形成了“基金平台+产业基金+基金群”的产业培育格局，为扩大产业培育范围、打造全生命周期的产业提供基础。

安徽省的产业基金在培育经济新动能、加速产业聚集、推动产业升级方面起到了举足轻重的作用。安徽产业投资基金最大的特色是，将引导基金作为招商引资创新的重要手段，充分发挥引导基金在产业基地建设、产业链招商和项目落地方面的积极作用。典型的产业投资基金如：芯片半导体产业基金、新能源汽车产业基金、生命健康产业基金等。目前，高新投母基金自2017年第一只基金“三重一创”产业基金设立以来，所投企业总产值已超过1100亿元。投资项目方面，高新投母基金投资了天地一体化、科大讯飞、国科量子、埃夫特等一批明星项目；招商引资方面，高新投母基金累计为各市引进项目54个，拉动投资132亿元。除了全国范围的资源引入,安徽省高新投母基金平台还将合作范围拓展到了海外，依托“创响中国”大赛平台和招引团队项目,与硅谷建立绿色引才通道，通过设立海外项目落地基金,引入海外高科技人才、优质项目资源，已促成40个海外项目落地安徽。

通过引导基金实现“招商引资”的典型代表为今年倍受关注的“蔚来汽车项目”。2020年2月25日，蔚来汽车宣布与合肥市签署合作框架协议，蔚来中国总部项目将落户合肥，合肥政府将通过指定的投资公司并联合市场化投资人对该项目投资超过100亿元。2020年4月29日，蔚来正式宣布蔚来中国总部项目入驻合肥。根据已公布数据显示，蔚来联合战略投资者向蔚来中国的法律主体——蔚来(安徽)控股有限公司注入112.6亿人民币，其中蔚来方出资42.6亿元，国家、省、市三级投资机构作为战略投资者合计增资70亿元。三级产业基金中，合肥市建设投资控股(集团)有限公司与合肥海恒投资控股集团公司共出资50亿元，国投招商投资管理有限公司出资10亿元，安徽省高新技术产业投资有限公司及关联投资主体共出资10亿元。截止目前，企查查数据显示，蔚来汽车新增股东及持股比例分别为：合肥建恒新能源汽车投资基金合伙企业（有限合伙）17.2249%；先进制造产业投资基金二期（有限合伙）3.445%；安徽金通新能源汽车二期基金合伙企业（有限合伙）0.689%；安徽省高新技术产业投资有限公司2.756%。

蔚来汽车总部落户合肥，会将整车研发、供应链与制造、销售与服务以及能源服务等相关核心业务与资产注入合肥。合肥人民政府计划在5年内将蔚来打造为千亿产值的龙头企业，使其带动合肥乃至安徽的新能源汽车产业发展。蔚来汽车是合肥政府继2007年投资引入显示器产业的京东方、2011年投资引入集成电路产业的长鑫半导体后在新能源汽车产业的重磅布局。通过政府主导的资本力量，以大手笔投资引入科技新兴龙头企业，通过龙头企业的带动作用，积极培育和壮大产业集群，合肥政府被冠以“最牛风投”的称号。

4 模式对比分析

从浙江和安徽引导基金的运营模式可以看出，无论是浙江的锚定项目的主体基金模式，还是安徽的通过“引导基金”等资本实现“招商引资”的产业基金模式，两者的本质，都是发挥区域政府主导的资本化招商作用，快速打造新兴产业集群，持续优化产业布局，推动区域经济良性发展。两者的共同点，都体现了在引导基金2.0时代，引导基金围绕重点产业布局，以基金撬动龙头企业落地，培育发展当地领军企业，再通过领军企业带动本地产业链和产业生态的建设。

但从两者的运作来看，目前还有些差异。

首先，从产业布局来看，浙江以“主题基金”为主，虽然确立了5大主题方向，但每个方向的细分领域较多，投资较为宽泛，资金支持的精准度可能不足。浙江主题基金的本质为项目主导型，即以标的项目的类型来设立主题基金，5大主题基金均覆盖领域广泛，投资分散，例如数字经济产业投资基金规模100-150亿元，重点投资集成电路、通信网络、新型显示、关键元器件及材料、云计算、大数据、物联网、人工智能及产业数字化等领域基础性、战略性和前瞻性重大产业化项目，投资分散化程度较高。

安徽以产业链整体布局，产业布局明确和集中，资金对重点领域支持的精准度较高。安徽省政府引导基金主要聚焦新一代信息技术产业、金融商贸服务业、建筑产业、大健康产业、文化创意产业为五大主导产业。而招商引资扶持的产业更加集中，主要侧重区域战略新兴产业，例如合肥以“芯片半导体、新能源汽车、生命健康”扶持为主，战略规划属性较重，布局时间长，单体投资资金体量大，针对性强，前述京东方等项目投资都在百亿元以上。基于产业整体发展的需要，安徽构建“产业+基金”、“基金+基地”的模式，推动战略性新兴产业基地的建设，加速产业集群的建设。从产业链整体布局出发，通过招商引资方式使战略性产业龙头企业入驻当地，并提供产业扶持政策，激活龙头企业的乘数经济效应，并通过聚集效应吸引产业内大批类似企业，促进产业集群的形成。

其次，从政府出资情况来看，浙江社会出资占主导。浙江“定向基金”出资结构多元化，其中，省转型升级基金与市县政府产业基金合计出资比例不超过定向基金规模的40%；与产业项目方非关联的独立第三方社会资本出资比例原则上不低于定向基金规模的20%。

安徽则以政府资金占主导地位，如“合肥京东方”项目，政府拿出全市三分之一的财政收入投资；长鑫/兆易创新项目，政府均投入了100亿元以上的资金。因此，浙江省引导基金的资金来源更加多元化，而安徽省以政府出资为主，特别是在大型项目的引入和扶持发展上，社会化资本带动较弱，但政府信用背书有利于快速引入重大项目和高成长性龙头企业，填补区域产业空白，加快新兴产业资源聚集，加速新兴产业集群建设。

再次，从实际运作发展来看，安徽模式运作比较成熟，且已经呈现战略与财务双回报的效果，即政府通过资本招商不仅为产业发展铺开道路，且获得了较好的投资回报，例如投资京东方赚了100多亿、投资长鑫“预估上市浮赢超过1000亿”。政府通过对龙头企业的投资得到财务收益，继续投资产业链内其他企业，加速整个产业的发展和壮大；同时，以龙头企业引领产业集群建设的示范效应凸显，也为安徽高起点承接江浙沪的产业转移提供了基础。安徽通过京东方、长鑫/兆易创新的引入和产业服务配套方面的扶持措施，建立了良好的产业基础。在产业基础比较成熟的基础上，安徽未来或将积极探索和发展引入更多社会资本参与项目和产业建设的模式。

而浙江模式起步运作不到2年，目前还处于政策引导、服务平台建设的阶段，投资运营模式还在不断的探索中。在政府产业基金2.0版建设上，提出5个强化，分别是“强化战略取向、强化部门协作、强化运作机制、强化平台作用和强化指导服务”。在服务平台上，浙江强调“实现项目投资价值发现和风险预警机制建立，并深化基金绩效体现，构建政府产业基金生态圈服务。”这或将意味着，未来浙江产业基金的投资将方向和领域将更加聚焦；项目投资将为投资的重点，而项目投资的重心将逐步从一般的市场化项目向政府关注的战略领域倾斜。

总体来看，政府引导基金在未来的运营模式上，将更加聚焦区域重点产业，以产融深度结合为基础，充分发挥引导基金在招商引资、项目落地、项目发展扶持及产业生态建设方面的积极作用。引导基金在区域经济发展中的角色，不再仅仅局限于资金的提供，而是从区域经济发展的战略高度，统筹规划资源，为企业和产业的发展全面赋能。

【基金探秘】政府引导基金2.0的华丽蜕变